北京農村公共文化服務現狀與建議

在社會主義文化強國的建設中，農村文化建設是不可或缺的重要一環。要做好農村文化建設，一個基礎就是不斷提升和完善現有的農村公共文化服務。

農村公共文化服務的主要需求

農村公共文化服務，主要是為農村民眾提供基本的文化服務需求。它大體上包括適應需求的內容體系、層級分明的責任體系和協同高效的運行體系。

伴隨著經濟社會的穩定快速發展，北京市農民的精神文化需求發生了一些明顯的甚至是質的變化，主要表現在農民從過去的追求物質滿足，到現在的渴望文化滿足；從單一的甚至單調的文化需求，轉為多樣化、多層次的文化需求；對于文化服務從被動接受，轉為主動尋求和自發開展文化活動。

在文化需求上，農村也與城區不同，主要集中在以下五大類：一是種類豐富、貼近生活、強調參與的文藝演出服務；二是更新及時、方便借閱、實用有效、數量充足的圖書、報刊借閱和電子信息服務；三是城鄉同步、技術先進、頻次適當、廣泛覆蓋的廣播和電視、電影放映服務；四是范圍廣泛、形式多樣、切合實際、緊跟時代的宣傳教育和科普培訓服務；五是便于參與、設施齊全、環境良好、服務優質的休閑娛樂和體育健身服務。

就北京而言，這五大類農村文化需求不盡相同。文藝演出服務方面，市場需求雖然旺盛，但設施承載能力明顯不足；演出資源雖然豐富，但對資源的開發利用并不充分；農民自辦演出團體的意愿雖然強烈，但缺乏有效的扶持機制。

圖書信息服務方面，服務設施數量雖然龐大，但鄉鎮和村圖書室基本處于閑置狀態；服務網絡雖然開始建立，但圖書信息資源遠未實現有效調配；政府雖然于此加大了支持力度，但缺少相互統籌和后期管理，實際效果還不明顯。

影視放映服務方面，基本的設施建設雖然全面齊備，但尚未實現廣泛覆蓋；投入雖然初見成效，但服務質量與實際需求存在差距；政策措施雖然有力，但部門之間的協同性有待加強。

教育培訓和文化活動服務方面，設施總量雖然迅速增長，但存在結構和功能缺陷；公共文化資源雖然豐富，但缺乏統籌利用和整合；雖然有一定的基本文化服務內容，但由于經費和人員條件的限制，活動開展得不到有力保證。

農村公共文化服務運行的現狀與問題

通過多次調查研究，北京市農村公共文化服務的基本情況如下：

第一，投資持續增長，但資金利用缺乏效率。具體而言，一是預算總量增速不足。農村的文化建設投入雖然比以前大幅提高，但與農村經濟、社會等領域的快速發展并不同步，增長的幅度與文化需求不太適應。二是預算依據及標準不合理。比如，公共文化設施建設的標準“一刀切”，而缺乏對區域差異的考慮，預算分配偏向均等化。三是管理部門之間缺乏協同。政府諸多部門的職責雖然相對獨立，但相互之間缺乏統籌規劃和協調，資金來源分散，到位而不同步，撥付流程長、截留多。四是三級政府支出責任失衡。政府間財政資源的分配關系存在結構性缺陷，預算分配過于剛性，未充分考慮現有財稅體制對區（縣）、鄉政府在財政收支上的影響。五是運營經費相對短缺，特別是鄉鎮政府的文化運營經費，一般只能保證人員的基本開支。

第二，設施建設機制雖然基本確立，但科學性、規范性不足。截至2014年，仍有7%的鄉鎮和22%的行政村應建而未建文化站、室，加上已建未達標的設施，農村文化基礎設施建設投入仍存在歷史“欠賬”。在結構上，北京市農村文化基礎設施的結合也不盡合理，面積、功能、類型比較龐雜，設備配置區別也比較大。僅從面積上看，至少有64%的鄉鎮文化站和73%的村文化室不能達標。在設施功能上，只有57%的鄉鎮文化站具有影視、演出、排練、展覽等功能，只有56%的有書報閱覽及信息查詢功能，只有44%的可開展會議及輔導、宣傳、培訓等功能，只有52%的可開展健身、休閑、娛樂活動。在設施布局上，不均衡的特點比較明顯。文化設施的服務人口，最大差距可達3至4倍。而鄉鎮文化站、村文化室均未實現100%覆蓋。在設施閑置現象上，有建設無管理、有設施無內容的現象較為普遍。由于設備功能滿足不了需求，至少六成公眾感覺文化站、室缺乏有吸引力的文化活動，文化活動缺乏參與性，并且設施占用、挪用情況時有發生。

第三，運營服務雖然有所改善，但質量和效率亟待提升。首先，服務內容與實際需求脫節嚴重。農村文化站、室的服務功能設計基本是自上而下的，缺少適用性，缺乏調整彈性。其次，服務規范與服務標準缺失。農村公共文化服務運營缺乏明確的服務標準及規范，容易導致考核和監督機制的不健全。再次，運營資金缺乏保障。市和區縣兩級政府對運營經費無專項預算，資金壓力都壓在財力普遍不足的鄉鎮及行政村，從而導致設施難以更新、文化活動難以開展、人員隊伍不穩定等問題。最后，運營模式過于單一。目前，農村公共文化服務是依靠行政直屬事業單位來運營的，這些事業單位因為是政府的直屬單位，所以相對而言缺少對于服務質量的責任心。而且，由于缺少資金投入和激勵機制，服務機構及人員沒有競爭意識和業績壓力，服務質量也差強人意。

第四，行政管理能力雖然持續改善，但管理機制完善緩慢。一方面，治理結構條塊分割，缺乏協同配合。各級行政管理部門組成的橫向“塊狀”管理體系和由各級文化系統、基層文化基礎設施的事業運營單位組成的縱向“條狀”管理體系，處于“條塊”分割、多頭管理的狀態，部門之間存在利益博弈，相互沒有足夠的協同配合。另一方面，資金管理缺乏透明度，難以確立科學的檢查、懲罰和激勵機制。在一些地方，政府預算及資金撥付透明度低，資金流向、到位時間和具體用途不是特別明確，經費支出情況也無法及時、準確把握。這樣，就容易導致虛報資金申請和資金到賬率不足的情況并存。此外，公共文化服務運營管理缺少系統的標準化流程和制度，從而難以進行考核和問責。由于缺少行之有效的財務責任制度，績效考評制度沒有或流于形式，缺乏實際操作層面上的信息公開和問責機制，所以科學的檢查、懲罰和激勵機制難以建立。

農村公共文化服務的應對策略與措施

針對以上情況，應在認真貫徹中央以及北京市委市政府關于文化體制改革精神的基礎上，立足于農村經濟社會統籌發展的全局，從以下幾個方面提升和完善現有的農村公共文化服務：

在核心策略上，要注重農村公共文化服務內容體系和運行體系建設。第一，構建適應需求的農村公共文化服務內容體系。文藝演出服務方面，通過加強設施建設，提高農村各類文化設施的復合利用；圖書信息服務方面，通過加大資金投入，完善全市公共圖書信息服務體系的網絡互聯工作；廣播影視服務方面，通過增加資金，重點提高邊遠貧困地區設施設備的覆蓋率；教育培訓和文化活動服務方面，提高設施運營能力，尤其是運營經費的投入，采用“活動采購”的公共財政投入方式提高農民參與積極性。第二，構建層級分明的責任體系和協同高效的運行體系。政府提供公共文化服務，要樹立兩個核心理念：一是重新界定政府角色，政府是社會公共服務的付費者和監管者，但不一定是直接提供者；二是明確政府投資目的，政府付費的目的是使社會公眾獲得適應需求的公共服務，不是為提供這種服務的機構、組織或人員付費。

在改善預算機制上，要重點提高供給效率。一方面，要提高預算總量，并向重點領域傾斜。建立公共財政支出持續穩定增長機制，加大向農村的文化專項轉移支付力度，實現公共財政支出向農村公共文化服務傾斜、向文化基礎設施建設傾斜。另一方面，要明確預算依據，制定投資標準。按照政府層級，區分平原和山區、遠郊和近郊、人口密度大和人口稀疏地區以及民族地區，按照資金使用類別，制定有針對性的預算投資標準，并統籌部門預算，統一資金投放。同時，要著力調整各級單位支出責任，優化資金撥付流程。按照事權和財權相統一的原則，逐步完善市與區縣分稅制公共財政管理體制，規范資金審批和劃撥的監管制度，減少資金挪用和占用現象。

在運營機制上，要大力改善供給質量。要改變單一運營模式，大力推動現有行政直屬事業單位的改革，制定地方性政策法規，鼓勵政府進行采購和外包服務，調動社會企業、社會組織及個人參與的積極性。推行“菜單式”服務，變“我給你接”為“你需我送”，讓文化項目與群眾需求有效對接。建立健全文化事業單位法人治理結構，在公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，把公共文化服務的選擇權和評價權交給群眾；提高政府購買公共文化服務的水平，推行項目外包和設施委托管理，鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施等形式參與公共文化服務，形成以政府為主、社會力量積極參與的公共文化服務投入機制，形成文化服務均等享受、文化發展同步推進的城鄉文化一體化發展格局。

要提高公共文化服務質量，還要在全面調研、摸清需求的基礎上重新界定發展目標、服務范圍、服務項目和具體服務內容。針對新的服務需求，結合現有財力狀況，對設施的建設規模、設備配置和功能設置的標準進行更新，促進設施升級，增加承載能力，提高達標比例。同時，制定新的農村公共文化服務最低服務標準和服務規范并對社會公開，將服務標準與獎懲制度掛鉤，使服務標準成為促進服務質量提高的有力工具。

在治理結構調整上，要加強監管問責。重點是著力改變目前政府部門“管辦不分”的情況，改“條塊”分割管理為“條狀”集中垂直管理，將對農村文化基礎設施運營、以及管理中的行政管理和專業管理職能集中到專業部門。同時，大力完善公眾對政府部門的問責機制，建立政府與公眾的信息溝通和雙向反饋機制，通過訂立合約強化政府對運營機構的問責。

具體措施上，按照政事分開、政企分開、政社分開、政資分開的原則，推動政府直屬事業單位改革，理順政府與企業、事業單位的關系，政府部門主要加強宏觀管理，為文化產品的生產和文化服務的提供主體營造良好發展環境。同時，改進投入方式，改善投資重點，資金向基層傾斜，提高服務水平，進一步構建覆蓋城鄉的演出服務、電影服務、文化活動體系以及公共圖書館服務體系和“文化信息資源共享工程”服務網絡。

（作者單位：首都經濟貿易大學）

責任編輯：鄭 建