破解首都“大城市病”

北京今年的政府工作報告明確提出，要適應新常態，落實“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”新定位，邁向“建設國際一流的和諧宜居之都”新目標。但是，當前北京城市發展離新定位、新目標的要求還有差距，還面臨一些階段性矛盾和階段性難題，突出表現為人口過快增長、交通嚴重擁堵、資源環境壓力日益加大等“大城市病”問題。北京迫切需要直面問題、明確取舍、做好部署，推出重大治理舉措，切實推動首都經濟社會與人口資源環境協調發展。

“大城市病”的嚴峻挑戰

北京是一個承載了諸多功能的超大型城市，有些功能是首都城市所特有的，如國際交往、中央行政辦公等功能；有些功能是在悠久歷史中積淀形成的，如文化功能、科技功能等。同時，在國家現行財稅體制下，北京城市發展不得不強化產業或經濟功能，因為只能“通過擴張經濟規模來增強財力，進而支撐城市運行和發展”，發展經濟必然導致人口集聚，而人口集聚又會對城市基礎設施、公共服務提出更大需求，經濟發展和城市建設必然產生能源資源消耗，并對生態環境造成壓力；為支撐更大規模城市的運行，又需要更強大的財力支撐，進而又不得不進入新一輪的經濟擴張，從而引發更多的人口集聚，對資源環境帶來更大壓力，陷入循環累積的發展“怪圈”。

經濟發展導致人口過快增長，加劇資源環境壓力。

2014年，北京常住人口規模已經達到2151.6萬人，其中外來人口818.7萬人，占總人口的38%。經濟發展導致的就業人口增加，是造成北京人口膨脹的最主要原因。近十年，北京就業人口總量增長了400多萬，年均就業人口增量占常住人口增量的65.9%。其中，外來人口構成了占北京人口增量的主體，他們的就業比重很高，80%都實現了就業，且2/3都集中在批發零售業、制造業、住宿和餐飲、建筑業四大傳統行業。特別是吸納了大量外來人口的批發零售業，在全市就業格局中占有相當大的比重。第三次經濟普查數據顯示，2013年北京批發零售行業從業人員達到147.8萬人，占全市總就業人口比重達到13.3%。

除吸引人口集聚外，經濟發展還對北京的資源環境帶來較大的壓力。北京還存在一些“三高”行業和企業，石油加工業、電力熱力供應業、非金屬礦物制品業、化工業、采礦業等五大工業領域能耗占全市能源消費總量的1/5以上。北京的資源能源利用效率在國內領先，但與其他世界城市水平相比仍然偏低，2013年北京每萬元GDP能耗是2007年東京的10.4倍、倫敦的5.2倍、紐約的1.6倍。產業發展也是北京環境污染物排放的重要來源，2013年工業二氧化硫、煙（粉）塵、氮氧化物排放量分別占全市的59.8%、45.8%和45.3%。

“單中心”格局及功能的空間不匹配，加劇城市運行管理壓力。

隨著北京城市規模擴張，“單中心”格局的弊端逐步顯現。北京從1983版總體規劃開始試圖打破單中心格局，2004版規劃更是明確提出“兩軸兩帶多中心”構想，但是“單中心”格局未能實現根本突破。中心城區功能過度集聚，集中了全市70%的就業人口和GDP總量。特別是城市在不斷“攤大”的同時，局部又在不斷“攤厚”。位于中心城的CBD、金融街、中關村西區等高端產業功能區，往往成為人口集聚、產業集中、交通擁堵的區域。中心城區空間過度開發現象嚴重，首都功能核心區基本達到飽和狀態，城市功能拓展區建設用地比重也已經超過70%，特別是五環以內基本上沒有可再開發利用的空間資源，致使許多基礎設施規劃無法有效落實，而且出現了中心城區邊緣的農村建設用地和綠色空間不斷被城市建設所侵占的現象，離國際一流和諧宜居之都的要求還相當遙遠。

在“單中心”大格局下，北京還面臨經濟功能與居住功能、公共服務功能等在空間上不匹配的問題。近年來，北京居住功能郊區化較為明顯，人口向城市功能拓展區邊緣和城市發展新區集聚；但是產業功能、公共服務功能沒有跟上，就業、就醫、就學等仍然主要集中于四環以內。特別是以昌平區、通州區等為代表的幾個重點新城，其職住比嚴重不平衡。2008年至2013年，昌平新增常住人口94.7萬人，是新增就業人口（8.3萬人）的11.4倍；通州新增常住人口28.7萬人，是新增就業人口（3.3萬人）的8.7倍。郊區縣、新城大量居民需要到中心城區上班，就形成了“鐘擺式”的通勤格局，這是北京交通擁堵的重要原因。2014年，北京全路網工作日平均交通擁堵指數達到了5.5，人均通勤時間52分鐘，高居全國之首。同時，交通運行帶來的資源消耗和污染，也加劇了全市資源環境壓力。

資源環境約束趨緊，制約城市建設與經濟發展。

隨著經濟社會的進步尤其是科學技術的進步，區域的資源環境承載力可以不斷提高，但是，如果人口規模、經濟體量過大，超過區域資源環境的承載力，就會使區域發展環境嚴重惡化，反過來又將制約城市的可持續發展。

北京生態環境問題突出，削弱了北京的宜居宜業水平，嚴重影響對海外高端人才、國際組織、跨國總部資源等的吸引力，對北京可持續發展構成嚴重挑戰。霧霾是影響北京空氣質量的主要因素。2013年，北京空氣中的主要污染物除SO2濃度達標以外，NO2濃度超標40%，PM10濃度超標54%，PM2.5濃度超標156%。北京通過壓減燃煤、污染企業退出、控車減油等措施，空氣質量有所改善。2014年，北京空氣質量為優的天數由上年的71天增加到93天，重污染天數由上年的58天下降到45天，全年空氣中PM2.5的年均濃度實際下降了4%，但未能完成2014年政府工作報告中提出的下降5%左右的目標，空氣質量距離中央要求、國家標準和市民期盼還有較大差距。

北京水體污染也比較嚴重，由于污染物排放總量大大超過水環境容量，且水體長期得不到新鮮水的有效補充，水體自凈功能非常有限，城市中下游河道普遍出現“有水必污”現象，不達標河段占到2/3以上。

推動經濟與人口資源環境協調發展

要找到破解和根治首都“大城市病”的藥方，就要重點推動城市經濟與人口資源環境的協調發展。

加快構建“高精尖”經濟結構，通過提質降速來控制人口過快增長。

治理北京“大城市病”問題，根本上還是要從調控經濟入手。習近平總書記視察北京時明確指出，北京的經濟發展必須與城市戰略定位相適應、相一致、相協調。北京不是要放棄經濟發展，而是要放棄發展“大而全”的經濟體系，要構建“高精尖”經濟結構，使經濟發展更好服務于城市戰略定位。

一是推進產業結構“瘦身健體”，明確重點發展和堅決淘汰的產業方向。立足首都城市戰略定位及構建“高精尖”經濟結構的總體要求，嚴格貫徹落實《北京市新增產業的禁止和限制目錄（2014版）》，完善和細化產業準入標準，制定相關產業發展引導政策，重點發展總部經濟、戰略性新興產業以及現代服務業等。同時，確定全市應當堅決淘汰退出的產業目錄清單，明確具體的實施方案和時間表，分類逐步搬遷五環路以內小商品批發市場、建材市場、物流倉儲等低端、低效、低附加值業態；著力清退全市高污染、高能耗的低端制造業。

二是加快實施創新驅動發展戰略，提升經濟發展的質量和效益。北京強化落實全國文化中心、科技創新中心定位，構建“高精尖”經濟結構，都需要把創新驅動作為重要戰略。在科技創新方面，大力提升基礎和原始創新能力，以中關村國家自主創新示范區作為強大引擎和主要陣地，凝聚更多的高端創新資源，承載更多的創新成果產業化項目，形成更強大的創新增長極。在文化創新方面，大力促進文化創意產業發展，將北京豐富的文化資源優勢轉化為產業競爭優勢，培育一批有國際影響力的文化領軍企業和文化精品。

優化完善城市發展格局，形成生產、生活、生態空間的合理結構。

促進首都經濟與人口資源環境協調發展，城市空間結構優化是一個重要的著力點。在這方面，國外大都市有些經驗值得北京借鑒：一是“建”，即通過分階段建設城市“副中心”來推進城市空間優化。如東京于1958年開始分三階段實施“副中心”戰略，形成目前“一主七副”城市空間格局。二是“限”，即通過出臺各種限制中心城過度開發建設、引導城市中心區功能有效疏解的政策措施，促進城市空間優化。比如巴黎市政府于1959年宣布禁止在市區內建造1萬平方米以上規模的辦公大樓。三是“聯”，即同步推進大容量、網絡化、高速度的軌道交通體系建設。如東京修建了一條環市中心的輕軌線，依托各交通樞紐把多個“副中心”連接起來，使東京的綜合承載力得以提升。

借鑒國際經驗，未來北京城市空間結構優化，要“疏堵結合”，嚴格控制城市邊界無限蔓延，劃定城市增長邊界，有效提高土地集約化利用水平，力爭形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的合理結構。一方面，要限制中心城區的再開發，禁止大型公建項目、商業項目、商品住宅項目等的開發建設，防止中心城區繼續“攤大”和“攤厚”，避免人口、產業等功能向中心城區再集聚。同時，要積極引導中心城區的醫療資源、教育資源等公共服務資源以及大型公交樞紐等搬遷，推動中心城區人口和功能向城市“副中心”、“新城”疏解。另一方面，要引導城市發展重心全面轉向城市“副中心”和新城。集中精力加快通州城市“副中心”建設，高標準配置公共服務資源和基礎設施，提高對人口和產業項目的吸引力。

加快大容量、網絡化軌道交通體系建設，提高城市運行效率。

一是加密中心城軌道網絡，著手規劃主要軌道線路的復線建設。未來要著眼于五環路以內的中心城區域，進行軌道交通路網加密，爭取實現由居住小區、辦公集中區步行500 米至1000米到達地鐵站點的目標，探討開發地鐵復線建設，通過采用“大站快車”的方式，有效提高軌道交通運行效率。在地鐵線路設計和換乘車站設計時，盡可能通過多線路同站臺換乘、平行線路多站臺換乘等方式，實現換乘便捷化、高效化和人性化。

二是加快規劃和建設市郊鐵路，在更大尺度上引導城市空間格局優化。未來，北京應加快市郊鐵路建設，帶動密云、平谷、懷柔等遠郊新城以及燕郊、固安、涿州等北京周邊地區發展，使中心城區的居住功能和產業功能在更大范圍內得到有效疏解。市郊鐵路建設要科學規劃，盡量減少停靠站，時速可達上百公里，站與站之間建設綠色隔離帶，以防城市“攤大餅”式蔓延。

多舉措強化生態保護與環境治理，深化資源能源集約節約利用。

一是構建強有力的環境治理與生態建設機制。在國家大氣污染防治工作領導小組的領導下，建立區域聯防聯控長效機制，在煤炭消費總量控制、聯合執法監管、規劃及重大項目環境影響評價會商、環境信息共享等方面加強合作。積極爭取國家層面支持，在京津冀區域參照耕地保護政策，建立林地紅線制度、綠地保護紅線制度，對城市林地、綠地實施“先補后占、占補平衡”的政策，執行與耕地相同的懲罰與問責制度。在京津冀區域開展節能量、排污權、碳排放權、水權交易制度等試點工作，探索跨地區、長效化的生態補償機制。建立跨區域水質改善目標管理制度，共同加大對跨界河流、湖庫的水環境監測、管理和治理力度。

二是強化資源能源集約節約利用調控機制。增強水資源危機意識，強化“以水定人”、“量水發展”，前瞻性研究海水淡化等新的水源供應渠道，加強北京水資源保障能力。探索多元化土地集約利用方式，嚴格限制中心城土地供應，提高城市“副中心”、新城、市級重點產業功能區等區域土地供應比重；建立有利于鄉鎮集體建設用地整合的利益機制，促進鄉鎮土地規模化利用。成立專門的能源效率管理部門，全面負責能源政策制定、新技術推廣、能源消費統計、評價考核、運行監管等；加快取消高校、大院大所、各類單位分散鍋爐自采暖等現象，逐步推進農村地區集中供熱，提高能源利用效率。

把推進京津冀協同發展放在重要位置，推動首都城市功能跨區域配置。

東京、紐約等世界城市都通過在更大腹地范圍進行功能配置來緩解“大城市病”。推進京津冀協同發展已經上升為國家戰略，國家層面成立了“京津冀協同發展領導小組”及相應辦公室，制定了交通一體化、生態環境保護、產業協同發展等三個率先突破領域的具體工作方案，《京津冀協同發展規劃綱要》這一頂層設計也即將出臺。北京、天津和河北三地政府圍繞產業、環境、交通、科技等領域簽署了多項戰略合作協議，京津冀協同發展進入實質性階段。

北京應在推進京津冀協同發展國家戰略中勇于擔當，主動作為，要舍得“做減法”，強化首都政治、文化、國際交往、科技創新等核心功能，將部分制造、養老休閑、會展、批發商貿、農產品供應等城市功能向周邊地區有序轉移。比如，在批發商貿功能疏解方面，重點加快動物園批發市場、大紅門批發市場、天意小商品批發市場等市場的疏解，選擇在五環以外或者周邊地區，采取“先建后遷”和適當費用補償等措施，引導整體外遷。在養老服務方面，可以將北京市新建養老院、養老基地等選址在周邊區域，探索建立異地養老補貼機制，建立跨區域養老保險對接制度，鼓勵北京市老年人異地養老。在率先突破的區域方面，重點推進張承生態功能區、曹妃甸協同發展示范區、天津濱海—中關村科技園區、新機場臨空經濟合作區等區域的合作。這樣既可以減緩周邊地區人口向北京集聚的壓力，周邊地區的發展又可以吸引一部分外來人口就業，從而緩解北京的人口資源環境壓力。

（作者：北京市社科院副院長、研究員）

責任編輯：譚 丁