構建復合型現代農業經營體系

中央農村工作會議提出：“加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。” “復合型現代農業經營體系”，這是一個首次提出的概念。在全面深化改革的大背景下，如何正確理解復合型農業經營體系的本質特征及其構建難點，從而在策略上有效把握構建復合型農業經營體系的方向與重點，具有十分重要的意義。

復合型現代農業經營體系的由來

改革開放三十多年來，隨著工業化、城鎮化建設的快速推進，我國農村發生了深刻變化，主要表現在四個方面：一是農業生產方式發生變化。農業機械化水平不斷提高，農業發展模式由提高土地生產率向提高勞動生產率轉變。二是農民就業與收入來源日益多元化。非農化就業趨勢導致大量農村勞動力轉移到城鎮和工業部門，要素非農化、農業副業化、農民兼業化、農村空心化、農民老齡化等“五化”問題日益嚴重，農業后繼乏人問題凸顯。三是農村人地關系發生變化。農村勞動力的跨區域流動對土地經營規模產生了顯著影響，農民對土地的依賴性有所降低。四是土地承包經營權主體同經營權主體發生分離，在很大程度上改變了農業生產關系。以上變化對農村基本經營制度產生了重要影響，農業生產經營面臨諸多新問題與新挑戰。解決好這些問題，核心在于創新農業經營體制機制，構建清晰、完善的農業經營體系。

事實上，隨著農村土地流轉速度加快，農業經營逐步由傳統分散經營向適度規模經營轉變，農業規模經營比例明顯上升，我國的新型農業經營主體也在不斷地發展壯大。這就為加快構建新型農業經營體系提供了必要的基礎和相對成熟的條件。

2012年，黨的十八大提出，堅持和完善農村基本經營制度，培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。這是我們黨在新形勢下對農村改革發展作出的重大部署。

2013年，中央農村工作會議進一步提出了構建“立體式復合型現代農業經營體系”的新要求。這是對家庭經營為基礎、統分結合雙層經營體制的創新和發展，為今后一個時期加快農業經營體系的創新指明了方向。

從整體視角看，“立體式復合型”把握了農業經營體系的科學內涵與有機特征，是對“新型農業經營體系”表述的明晰化。所謂“立體式”，側重描述多角度、多方位、多層次、多渠道、多元化、多形式的農業經營體系，而非僅僅是農業經營體系各組成要素之間的簡單組合。其中，經營主體可以多元化，合作與聯合方式可以多樣化，社會服務子體系本身也可以是立體的。所謂“復合型”，不僅是對“單一型”傳統農業經營方式的創新和發展，也是對未來新型農業經營體系發展方向和路徑的具體把握。

從微觀組成看，“農戶家庭經營為基礎”是指構建復合型現代農業經營體系要堅持家庭經營的基礎性地位，強化家庭經營的主體功能。這是由農業生產特征和家庭社會經濟屬性共同決定的，是對農民權益的尊重與保護。“合作與聯合為紐帶”是指在家庭經營的基礎上充分發揮各類經營主體的功能優勢，探索多元互動、多元互補的合作與聯合方式，從而形成有機連接的紐帶，發揮協同效應。“社會化服務為支撐”是指把各種生產要素更好地注入家庭生產經營中，為農民提供全方位的生產經營服務，對經營主體發展、經營體系完善起到良好的催化促進作用。

從核心機制看，復合型現代農業經營體系構建的根本是土地權利問題。“不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式”，就是從機制創新角度指明了完善農村土地承包經營權制度的具體方向。這將極大促進土地流轉和適度規模經營，也為完善農業經營體系提供持續動力。而“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”，是要在保證農民對土地的承包權的同時，加快促進土地經營權的自由流轉。只有放活了經營權，才能加快消除傳統經營模式的弊端。

復合型現代農業經營體系的構建難點

概括地說，構建復合型現代農業經營體系的難點有四個方面：

首先，農業經營主體扶持機制有待完善。近年來，盡管各類農業經營主體不斷發展壯大，但仍有一些問題亟待解決。一是登記注冊制度與信息監測機制尚未建立。一方面，各級政府對家庭農場的界定標準、登記辦法、扶持政策并未出臺專門規定，所以出現了各地家庭農場登記需要提交的材料、組織形式不一致等問題。另一方面，國內尚沒有部門或機構開發相應的信息統計系統，缺乏對新型農業經營主體發展進行統計監測與跟蹤研究。二是農村金融保險支持體系有待完善。據調查，有47%的專業大戶、59%的農民專業合作社和57%的農業企業存在資金融通方面的困難。三是新型職業農民培養機制有待完善。目前農村實用人才占農村勞動力的比重僅為1.6%，受過中等及以上農村職業教育的比例不足4%，生產經營人才嚴重缺乏。

其次，土地流轉與規模經營仍然面臨制度性障礙。放活土地經營權是實現土地規模利用和集約經營的重點，目前主要面臨以下問題：一是農村土地流轉制度缺位導致土地流轉不規范。二是土地承包經營權入股的具體制度安排尚不清晰。目前我國農村土地流轉形式中占主導地位的仍是轉包和出租，占總流轉量的78.2%。三是農村社會保障體系不完善。這些問題都需要盡快得到解決。

再次，農業社會化服務相對滯后。一是農業社會化服務體系不健全。一方面，公共服務機構供給不足，服務能力不強，尚不能成為農業社會化服務的依托力量；另一方面，專業服務公司實力較弱，農村經紀人及其隊伍規模小、組織松散、管理不規范，難以發揮有效作用。同時，現有的社會化服務在農業生產各環節分布不均衡，尤其是產后環節的服務較為薄弱，無法滿足農民多層次、多形式、多元化的服務需求。二是農業社會化服務組織職能分工不明晰。公益性社會服務組織和營利性服務組織之間的角色經常串位，原本應由農業技術部門承擔的職責卻往往推給鄉村集體，而政府農業技術部門時常插手營利性組織或合作經濟組織承擔的職能。三是農業社會化服務投入支持不足。公益性農業社會化服務在農技推廣、動植物疫病防控和農產品質量安全監管等方面，缺乏完善的配套政策。四是農業社會化服務市場監管力度有待加強。由于缺乏良好的市場監管機制與完善的績效考評機制，部分地方社會化服務組織侵害、剝奪農民利益的現象仍然存在，嚴重制約了農民的利益實現。

最后，農業組織化程度仍然偏低。目前我國農業生產經營仍存在著“小生產”和“大市場”的矛盾，面臨自然、市場和質量安全“三重風險”，迫切需要解決農業生產組織化程度偏低問題。具體來說，一是農民參與組織化的選擇渠道有待拓寬。還有相當一部分農戶沒有被各類組織覆蓋，市場風險抵抗能力較弱。二是農民專業合作社的內部機制有待完善。一些農民專業合作社內部制度不健全，民主決策機制不完善，運作管理隨意性大，不規范問題普遍存在。三是龍頭企業和農戶間的利益聯結機制還不健全。龍頭企業與農戶缺乏長期穩定的利益鏈接，不能有效發揮骨干作用。

復合型現代農業經營體系的構建策略

當前和今后一個時期，我們要圍繞重點領域和關鍵環節，以夯實微觀基礎、推進機制創新、發揮組織紐帶、強化服務支撐為重點，加快構建機制靈活、運轉高效的復合型現代農業經營體系。

其一，積極培育新型農業經營主體。構建復合型現代農業經營體系的重點是加快培育新型農業經營主體，夯實建設現代農業的微觀基礎。要充分突出各類新型農業經營主體的特色與優勢。在大力提升新型經營主體水準方面，研究制定職業農民認定標準，拓寬職業農民培育渠道，加快培養新型職業農民。同時，探索專業大戶、家庭農場的差異化認定標準，鼓勵有條件的地方建立家庭農場注冊登記制度，推動規模經營農戶不斷拓展經營領域和經營規模；加快完善合作社人才庫、運行機制和服務規范化建設，推進農民專業合作社提升發展；積極支持龍頭企業通過并購重組等方式發展壯大，完善農業產業化基地建設，促進農業企業集群發展。在強化經營主體間互動與合作方面，引導同行業各主體、產業上下游各主體以及工商企業、科研機構和農民之間，通過土地、資金、技術、品牌等入股，或以合同制、訂單制、委托制、代理制等方式，開展生產和服務合作，形成緊密的風險共擔、利益共享的共同體。在制定有針對性的扶持政策上，通過擴大補貼范圍、新增補貼傾斜、設立專項發展基金和財稅優惠等方式，幫助各類經營主體解決基礎建設、設施用地、融資保險、人才培養、品牌培育等方面的實際困難，引導建立合理的利益激勵機制和風險防范機制。

其二，穩妥推進土地流轉與適度規模經營。要因地制宜、順勢而為，把握適度原則，漸進穩妥地走中國特色的規模經營道路。一是加快推進農村土地確權登記頒證的基礎性工作。根據實際情況，有關部門可以逐步擴大試點范圍，加快完成包括農村集體建設用地在內的農村集體土地所有權的確權登記頒證工作，加快推進農村土地承包經營權的確權登記頒證工作，通過土地確權頒證穩定農民土地預期，避免土地權屬不清、賬實不符而產生糾紛。二是建立土地公開交易平臺，強化土地流轉服務和管理。加快建立不同等級、不同層面的土地交易流轉平臺，促進土地加快流轉。針對工商資本租賃農戶承包地進入農業，探索建立風險保證金制度，明確土地流轉政策邊界，研究更有效的耕地保護辦法，遏制耕地流轉的“非農化”問題。三是完善流轉雙方的利益分配機制。鼓勵轉入土地的新型經營主體與轉出土地的農戶建立穩定合理的利益聯結機制，避免土地流轉的短期化影響到農業穩定經營，探索推廣實物計租貨幣結算、租金動態調整、土地入股保底分紅等可行的利益分配辦法，穩定土地流轉關系，保護雙方合法權益。同時，健全完善各級服務網絡，完善糾紛調解仲裁體系建設。四是建立基層土地信托服務中心，探索推進農村土地證券化試點。充分發揮金融創新對農村土地流轉的支持作用，通過土地信托、土地證券化等方式為農業發展籌集資金，將土地承包經營權或使用權轉變成為可銷售、可流通的金融產品，擴大農業經營的融資渠道。

其三，積極創新農業經營組織模式。提高小農戶的組織化程度，關鍵在于促進農民專業合作社的提升發展，發揮農民合作社的組織紐帶作用，提高合作社的合作服務和產業化經營能力。一是努力探索農業生產全過程合作。合作貫穿農業生產的全部程序，既有上游環節的合作創新，又有中游、下游環節的合作創新。二是積極推動農業生產全要素合作。實現各種生產要素的合理、有效配置，實現農業生產各個環節的有效配合，實現在更高程度的規模經濟和范圍經濟，提高農民合作社的市場競爭力。三是大力推進各經營主體之間的合作。通過聯合社的形式，實現合作社之間的合作，將農民合作社做大做強，促進要素在更大范圍內自由、高效配置。同時，推動龍頭企業與專業合作社深度融合，推廣“龍頭企業+專業合作社（專業協會、集體經濟組織）+農戶”的組織帶動模式，鼓勵農民以承包土地入股合作社或龍頭企業，鼓勵龍頭企業開展利潤返還、股份分紅等多種方式，帶動農民增加收入。

其四，加快構建農業社會化服務新機制。加強農業社會化服務體系建設，要將“存量優化”與“增量改革”相結合，繼續強化農業公益性服務體系，積極培育市場服務組織，不斷創新服務方式手段，支持各類市場服務組織為農民提供低成本、便利化、全方位的服務。在優化公益性農業服務體系上，著力引導公共服務機構轉變職能，逐步從經營性領域退出，而主要在新品種新技術示范推廣、土壤環境監測、農作物統防統治、區域疫病防控、產品質量監管等基礎性領域開展服務。通過政府訂購、定向委托、招投標等方式，扶持社會力量廣泛參與農業產前、產中、產后服務。在培育經營性服務組織上，通過降低準入門檻，加強監督管理，加大對經營性服務組織發展的扶持力度。圍繞產后服務這一短板，重點支持專業化農業服務公司、專業服務隊等發展。在促進社會化有效服務模式示范推廣上，大力挖掘實踐證明有效的服務模式，總結“公共服務機構+農資農技服務公司+農戶”、“農民專業合作組織+社會化服務組織+農戶”、“龍頭企業+農戶+基地”、“農資經營公司+農戶+基地”等服務模式的經驗與教訓，積極推廣制度完善、程序規范、形式多樣、內容豐富的社會化服務。

（作者單位：北京大學經濟學院）

責任編輯：葉再春