創新規劃工作提升國家治理能力

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。在我國，規劃既是一項重要的政府公共職能，也是國家治理的重要方式。

當前我國規劃工作的主要問題與原因分析

改革開放以來，我國的各類規劃為國民經濟和社會發展作出了重要貢獻，但發展至今，我國規劃工作也出現了一些問題。

整體銜接協調還需要加強。據不完全統計，政府法定規劃有80多種，相當大的部分帶有計劃經濟色彩。從國家到地方，各職能部門主導的各項規劃盡管按照法律法規的要求，在編制階段征求了其他相關部門意見，但由于缺乏實際操作方面的依據，往往做不到有機銜接，致使在同一個區域內規劃層面之間“各吹各的號，各唱各的調”，這一方面導致了規劃與產業發展、民生服務、土地資源、空間布局、環境保護等不能有效銜接、協調推進，影響地區可持續發展；另一方面導致部門之間利用規劃相互博弈掣肘，資源浪費嚴重，影響中央政令的傳遞執行。

宏觀調控作用還需要凸顯。規劃的本質是一種消除市場失靈、合理調控與配置資源的公共政策。但在一些地方，規劃演變為地方政府創造競爭優勢的源泉和塑造競爭優勢的要素，規劃及其創造的各類空間載體（如商務區、科技城、工業園、新城等，乃至各類國家級綜改區、新區）成為吸引和爭奪各類資源的抓手。規劃在很大程度上創造著市場規則，釋放著市場信號，但也替換了市場規則。人們評價規劃的好壞不是看它對這個地區的長遠發展作出哪些貢獻，而是看規劃招來多少商、引來多少資。這種競爭性規劃、擴張性規劃過度發展帶來的后果就是，政府直接參與市場競爭，沒有克服市場失靈反而加劇市場失靈。今天我們看到眾多“空城”的地產泡沫就是很好的佐證。

政績考核觀念還需要更新。2013年底召開的中央城鎮化工作會議強調“遵循規律，一張藍圖干到底”，是對當前“政府一換屆、規劃就換屆”問題的明確回應。由于政績考核觀念方面的原因，修改規劃與突破規劃的現象屢見不鮮。“規劃規劃，墻上掛掛”。規劃的效力得不到有效保障，導致高配辦公樓、超需求的寬馬路、大廣場等各類形象工程頻頻見報，損害了政府在民眾心中的公信力。

這些問題的存在，影響了規劃的宏觀性、前瞻性和統一性，制約了規劃促進經濟社會發展、提升國家治理能力和水平作用的發揮。

究其根源，主要有以下五個方面：一是碎化的權力分工導致整體利益分散化，同時使得部門既得利益邊界日益固化；二是中央與地方、地方府際間圍繞“人—地—財”，在“責—權—利”之間制度的不完善；三是“唯上”的政績考核激勵機制導致不同層級與不同部門“一把手”領導行為短期化；四是缺乏有力的法律保障使得規劃編制與執行缺乏權威性與效力；五是規劃的定位與編制理念、方式、方法、內容未能隨國家經濟社會發展進行與時俱進的有效創新。因而，規劃工作中的很多問題看似技術問題，其實背后有制度性的原因。

創新規劃工作，提升國家治理能力的措施建議

“十三五”將近，我國又將進入新的規劃編制與實施周期，“好的規劃”無疑對推進我國全面深化改革具有重要意義。為防止改革概念化、淺度化和割裂化，筆者對創新規劃工作提出以下建議：

明確新時期規劃的三個定位。一是以規劃凝聚改革全局共識。要上升到國家治理工具的高度看待規劃的作用與影響。今天的改革成功需要全黨全社會的共識，規劃要成為凝聚改革全局共識的載體，讓各方力量對規劃關心起來、參與進來、行動起來。二是以規劃釋放合理市場信號。未來的各類規劃應體現政府與市場的合理分工，要理出“權力清單” “責任清單”“負面清單”，明確責權范圍，激發社會活力。三是以規劃維護穩定發展秩序。規劃編制要從全局出發，突出主要矛盾，充分領會與貫徹“底線思維”，順勢探索新的規劃思維與理念，如倒逼理念與彈性規劃，從生態、工程、經濟、社會、管理五個領域著手，通過國家空間規劃體系對功能布局、戰略性資源、城市開發增長邊界、基本生態控制線、關鍵性公共服務和基礎設施的統籌和綜合調控，強化規劃對空間資源配置的綜合調控作用。

建立國家空間規劃體系，探索基于產權制度的規劃創新。在市場經濟體制逐步完善和完整透明的公共財政制度逐步建立的今天，規劃走向整合是發展趨勢。多規整合的重點在于內容的協調、地域空間的協調、行政程序的協調。為此，下一步亟須提出構建中國國家空間規劃體系與相配套的制度、法律體系。2014年中央經濟工作會議提出，要加快規劃體制改革，健全空間規劃體系，積極推進市縣“多規合一”。下一步抓緊落實開展城鄉規劃、國民經濟和社會發展規劃、生態環境功能區規劃、土地利用總體規劃等“多規合一”，建立城鄉發展規劃與管理“一張藍圖，一本規劃”制度。

同時需要重點關注的是，隨著《不動產登記暫行條例》的正式實施，我國國土空間將具有明晰的產權制度，未來我國法定規劃，特別是可以“落地”的、關系各方利益的規劃需要更加科學精確、公平規范地進行編制與管理，否則很容易觸碰法律紅線。

創新規劃編制與實施，體現“頂層設計，協同治理”。一是改進規劃編制方式，創新規劃研究設計。采用跨學科、多領域、集成化攻關的工作路徑，破解城市復雜系統日益綜合的問題挑戰；增強對政府可調控資源框架約束下的調控戰略對策研究意識的培養，提高專項研究的針對性與前瞻性；強化戰略研究中針對具體項目、政策措施以及監測指標的研究，推廣“規劃目標+支撐項目+配套政策+績效監測”的規劃模式等。二是規劃領域“有進有退”，優化規劃內容配置。規劃領域應“有進有退”，更加聚焦社會、生態、環境等關乎民生與公共利益的領域，真正做一個“善治”的政府。規劃內容應“上浮下沉”、“虛實結合”。 一方面，將規劃作為闡述和落實國家戰略的重要載體，規劃目標按照發展戰略的不同階段進行確定，體現規劃的國家戰略導向性；另一方面，包含具體支撐項目和實現發展戰略目標的對策措施，增加與人民生活息息相關內容的分量。三是重視社會共識形成，強化規劃法律保障。規劃研制過程中應加快推動眾多企業、民眾由“知情權”向“參與權”邁進，讓規劃成為凝聚共識的平臺是規劃編制后實現共建與共贏的關鍵突破；建立負責協調與評估的專門組織機構，加快建立法律保障，盡快建立健全與多層次、多尺度國家空間規劃體系相匹配的法律法規體系，通過法律保障規劃編制、制定與實施各個環節，避免規劃被人為隨意調整，確立規劃公信力。

（作者：中央財經大學中國財政發展協同創新中心副教授）

責任編輯：許 海