河北省 “十三五”扶貧開(kāi)發(fā)：形勢(shì)分析與對(duì)策建議

“十三五”時(shí)期是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，是最后沖刺的五年。習(xí)近平總書(shū)記指出：“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)。貧困地區(qū)、貧困人口是全面建成小康社會(huì)的突出短板。”十八屆五中全會(huì)把扶貧開(kāi)發(fā)工作列為“十三五”規(guī)劃十大目標(biāo)任務(wù)之一，提出要在“十三五”末全面完成“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。”這預(yù)示著扶貧開(kāi)發(fā)作為我國(guó)全面小康社會(huì)建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一，國(guó)家將出臺(tái)一系列以保障和改善民生、推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)為目標(biāo)的政策和措施，并將進(jìn)一步加大扶貧開(kāi)發(fā)的力度。扶貧攻堅(jiān)任務(wù)重大而艱巨。

河北省作為實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要省份，在全面建小康社會(huì)和扶貧攻堅(jiān)的征程中肩負(fù)重要使命。當(dāng)前，如何貫徹落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)關(guān)于扶貧工作的精神？采取什么樣的措施，加大扶貧攻堅(jiān)力度，確保2020年全面建成小康社會(huì)？怎樣發(fā)揮好政府的組織領(lǐng)導(dǎo)和政策規(guī)劃指導(dǎo)作用，不斷提高扶貧效果和效益？圍繞這些問(wèn)題，本刊專(zhuān)訪(fǎng)了河北省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所許文建研究員。

一、“十二五”時(shí)期，河北省扶貧開(kāi)發(fā)工作的主要政策措施和經(jīng)驗(yàn)

記者：許研究員您好！近年來(lái)，您一直關(guān)注和研究河北省的扶貧開(kāi)發(fā)工作，請(qǐng)您先概括地評(píng)價(jià)“十二五”和展望“十三五”河北省的扶貧開(kāi)發(fā)工作。

許文建：“十二五”以來(lái)我省認(rèn)真貫徹中央的一系列戰(zhàn)略部署，以燕山—太行山集中連片特困地區(qū)、黑龍港流域、環(huán)首都扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)，以“四個(gè)一批”“六個(gè)精準(zhǔn)”“四個(gè)切實(shí)”的精準(zhǔn)扶貧精神為宗旨，舉全省之力實(shí)施扶貧攻堅(jiān)。我省在省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，堅(jiān)持扶貧開(kāi)發(fā)與社會(huì)保障兩輪驅(qū)動(dòng)，堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展與整村推進(jìn)相結(jié)合，不斷改革和創(chuàng)新扶貧機(jī)制，增強(qiáng)貧困地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力，取得了巨大成效。

總結(jié)“十二五”經(jīng)驗(yàn)，展望“十三五”任務(wù)，可概括為“經(jīng)驗(yàn)豐富，效果巨大，任務(wù)艱巨，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存”。研究扶貧開(kāi)發(fā)形勢(shì)，及時(shí)修正和不斷深化扶貧開(kāi)發(fā)的一系列政策措施，發(fā)揮好政府的組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃指導(dǎo)、資金扶持和項(xiàng)目謀劃及部門(mén)的組織實(shí)施作用，不斷提高扶貧效果和效益，是實(shí)現(xiàn)“十三五”扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)的關(guān)鍵。

記者：“十二五”時(shí)期，河北省在推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)工作中取得明顯成效，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。請(qǐng)您具體談一談，應(yīng)該如何建立強(qiáng)有力的組織體制和有效的政策措施來(lái)保證扶貧工作順利開(kāi)展？

許文建：我省主要是從兩個(gè)方面來(lái)著力推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)工作。

一是制定和出臺(tái)了一系列的指導(dǎo)文件和相關(guān)政策，特別是提出了一系列的創(chuàng)新舉措。我省認(rèn)真貫徹中央精神和政策要求，制定和出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要批示精神進(jìn)一步打好扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》《關(guān)于支持環(huán)首都扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)加快發(fā)展的若干政策措施》《關(guān)于改革創(chuàng)新工作機(jī)制全力打好扶貧開(kāi)發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》《關(guān)于加快全省扶貧攻堅(jiān)步伐的十項(xiàng)措施》等重要文件，制定了一系列的切實(shí)可行的、力度較大的政策措施和實(shí)施辦法，保證了中央扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略任務(wù)的貫徹實(shí)施。

省委、省政府提出了一系列的創(chuàng)新舉措。提出打造環(huán)首都扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)的新突破的戰(zhàn)略部署。參照國(guó)家連片特困地區(qū)政策，編制了河北省“黑龍港干旱鹽堿區(qū)”連片特困地區(qū)規(guī)劃，加大扶持力度，全力實(shí)施扶貧攻堅(jiān)。

在全國(guó)率先建立了貧困縣退出激勵(lì)機(jī)制。出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣加快脫貧出列步伐的意見(jiàn)》，明確了“兩步走”“雙激勵(lì)”“雙約束”的總體思路，規(guī)劃了貧困縣脫貧的時(shí)間表和路線(xiàn)圖。

按照中央《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》提出的十項(xiàng)具體目標(biāo)任務(wù)和要求，制定了財(cái)稅、金融、投資、產(chǎn)業(yè)、土地使用、生態(tài)補(bǔ)償、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)、人才、定點(diǎn)幫扶等9個(gè)方面的支持政策，并在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、新增建設(shè)用地指標(biāo)、縣級(jí)配套資金、稅收分成比例等方面，實(shí)行了力度更大的優(yōu)惠政策。

二是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)和扶貧隊(duì)伍建設(shè)。建立強(qiáng)有力的扶貧開(kāi)發(fā)組織體制和機(jī)制，是實(shí)施好扶貧開(kāi)發(fā)的有效保障。省委、省政府堅(jiān)持把扶貧開(kāi)發(fā)放在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要地位統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)，保持了強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的工作態(tài)勢(shì)。

重點(diǎn)示范縣成立了以縣委書(shū)記為政委、縣長(zhǎng)為指揮長(zhǎng)的高規(guī)格連扶貧攻堅(jiān)指揮部，調(diào)整充實(shí)扶貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組，確保“有人來(lái)牽頭、有人來(lái)謀劃、有人來(lái)落實(shí)”，使扶貧攻堅(jiān)有了可靠的組織保障。

按照“一好雙強(qiáng)”標(biāo)準(zhǔn)選好配強(qiáng)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，提高基層組織戰(zhàn)斗力。支持創(chuàng)業(yè)有成的黨員民營(yíng)企業(yè)家、致富能手和外出務(wù)工經(jīng)商人員回村任職，不斷優(yōu)化貧困地區(qū)農(nóng)村干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。引導(dǎo)縣、鄉(xiāng)機(jī)關(guān)退休干部和企事業(yè)單位優(yōu)秀年輕干部到貧困村任職，鼓勵(lì)和引導(dǎo)高校畢業(yè)生到偏遠(yuǎn)山區(qū)和貧困村工作，注重加強(qiáng)鄉(xiāng)村干部的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。

制定和落實(shí)大專(zhuān)院校、科研院所、醫(yī)療機(jī)構(gòu)為貧困地區(qū)培養(yǎng)人才的鼓勵(lì)政策，加強(qiáng)人才支撐。鼓勵(lì)和引導(dǎo)大中專(zhuān)畢業(yè)生以及教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員到貧困地區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)或開(kāi)展志愿者服務(wù)。進(jìn)一步加大貧困地區(qū)干部和農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)力度，多渠道、多層次培養(yǎng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需的各類(lèi)人才。

加大責(zé)任落實(shí)力度，強(qiáng)化組織、監(jiān)督和考評(píng)機(jī)制與獎(jiǎng)懲力度。建立了省負(fù)總責(zé)、市抓推進(jìn)、縣抓落實(shí)的管理體制，不斷完善片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶(hù)的工作機(jī)制，實(shí)行黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制度。要求健全扶貧考核機(jī)制，落實(shí)扶貧開(kāi)發(fā)責(zé)任，完善綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，做到有目標(biāo)、有計(jì)劃、有措施、有檢查、有獎(jiǎng)懲。把扶貧開(kāi)發(fā)成效作為省委考核市、縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的重要內(nèi)容，實(shí)行同序列排隊(duì)、同類(lèi)型考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

記者：與“十一五”時(shí)期相比較，河北省的扶貧工作在資金等要素投入方面有什么變化？

許文建：與“十一五”期間相比，我省財(cái)政扶貧資金和行業(yè)扶貧資金投入力度不斷加大。建立財(cái)政扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，加大資金管理改革力度。探索完善整合扶貧和相關(guān)涉農(nóng)資金捆綁使用，項(xiàng)目資金到村、到戶(hù)的有效方式，確保資本到戶(hù)、權(quán)益到戶(hù)、效益到戶(hù)，真正使扶貧對(duì)象受益。在整合易地扶貧搬遷資金方面實(shí)現(xiàn)了新突破。從2016年起將每名搬遷群眾補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高一倍。

2014年，省政府從新增的建設(shè)用地指標(biāo)中拿出很大一部分專(zhuān)門(mén)用于支持貧困縣重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，并明確土地占補(bǔ)平衡、增減掛鉤等政策進(jìn)一步向貧困縣傾斜。同時(shí)，金融、保險(xiǎn)、教育、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面的支持力度也不斷加大，為扶貧攻堅(jiān)提供了有力支撐。

2015年燕太、黑龍港片區(qū)以及其他國(guó)家級(jí)貧困縣有244個(gè)技改項(xiàng)目列入全省重點(diǎn)實(shí)施的千項(xiàng)技改計(jì)劃項(xiàng)目。2014年省級(jí)技術(shù)改造專(zhuān)項(xiàng)資金中，支持燕山太行山片區(qū)22個(gè)縣和黑龍港流域共計(jì)174個(gè)項(xiàng)目，分占項(xiàng)目總數(shù)和資金總額的48%和42%。

記者：“十二五”時(shí)期，全省在扶貧開(kāi)發(fā)工作上完成了哪些重點(diǎn)項(xiàng)目和工程？

許文建：重點(diǎn)謀劃和實(shí)施了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、金融扶貧工程、電商扶貧工程、光伏扶貧工程、旅游扶貧工程、科教扶貧工程、易地扶貧搬遷工程、社會(huì)扶貧工程等重大工程和一大批重大項(xiàng)目。

加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的布局規(guī)劃和重大工程項(xiàng)目的謀劃和實(shí)施。一批基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重大項(xiàng)目列入國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。交通、水利、能源方面跨縣級(jí)行政區(qū)域96個(gè)重大項(xiàng)目已有79個(gè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)，完成投資近2000億元。

“十二五”期間，實(shí)施了國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程、京津風(fēng)沙源治理工程（水利水保項(xiàng)目）、坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)項(xiàng)目、中央預(yù)算內(nèi)投資水土保持項(xiàng)目和省重點(diǎn)小流域治理工程等項(xiàng)目。治理水土流失面積3809.16平方公里，實(shí)施坡耕地水土流失綜合治理面積10.55萬(wàn)畝，水源工程3826處，節(jié)水工程3920處。通過(guò)水土保持項(xiàng)目的實(shí)施，項(xiàng)目區(qū)減沙效益達(dá)70%以上，改善了生態(tài)環(huán)境，發(fā)展了小流域特色經(jīng)濟(jì)，提高了項(xiàng)目區(qū)群眾收入。

2011至2015年，實(shí)施以工代賑項(xiàng)目939個(gè)，共計(jì)完成基本農(nóng)田建設(shè)44.83萬(wàn)畝，小型農(nóng)田水利工程新增和改善灌溉面積70.97萬(wàn)畝、新建改建縣鄉(xiāng)村道路2758.8公里、小流域治理36.7平方公里、片區(qū)綜合治理6.61萬(wàn)畝。

記者：在破解扶貧資金投入不足這個(gè)難題上，河北省采取了哪些措施？

許文建：我省不斷創(chuàng)新金融多元化扶貧機(jī)制和手段，努力擴(kuò)大信貸扶貧規(guī)模。全省設(shè)立省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)引導(dǎo)基金，增加財(cái)政貼息資金，加大扶貧貼息貸款力度，擴(kuò)大扶貧貼息貸款規(guī)模。建立和逐步完善投融資擔(dān)保平臺(tái)，吸引金融資金投入。

積極探索多元化金融扶貧機(jī)制、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制和支農(nóng)金融服務(wù)擔(dān)保體系建設(shè)，推動(dòng)貧困地區(qū)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新。

探索和推廣扶貧自立社、扶貧互助金模式，引導(dǎo)群眾建立小額信貸誠(chéng)信自律組織和扶貧合作組織。創(chuàng)建由公職人員組成“扶貧信貸擔(dān)保自愿者組織”和由貧困群眾組成的“貧困村誠(chéng)信自律者聯(lián)誼會(huì)”，以“干部擔(dān)保、農(nóng)戶(hù)互保”的雙保險(xiǎn)模式，有效破解了貧困群眾貸款擔(dān)保難題。2015年我省在全省扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣普遍試行金融扶貧富民產(chǎn)業(yè)貸和農(nóng)戶(hù)貸，為貧困群眾盡快脫貧致富提供強(qiáng)有力金融支持。與中國(guó)扶貧基金會(huì)合作，開(kāi)展農(nóng)戶(hù)自立服務(wù)社小額信貸項(xiàng)目，已在全省44個(gè)重點(diǎn)縣開(kāi)展業(yè)務(wù)，是全國(guó)最多的省份。

落實(shí)中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，推出特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和小額扶貧保險(xiǎn)。在阜平縣設(shè)立“金融扶貧試驗(yàn)區(qū)”并在阜平開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)全覆蓋試點(diǎn)。

記者：扶貧工作不僅僅是政府的事情，需要全社會(huì)的支持和協(xié)助，在社會(huì)扶貧方面，河北省是如何推進(jìn)的？

許文建：在社會(huì)扶貧方面，我省充分發(fā)揮全社會(huì)和各行業(yè)的扶貧作用，全力推進(jìn)社會(huì)扶貧。全省文化、教育、衛(wèi)計(jì)、能源、水利、住建和民政等主要行業(yè)部門(mén)投入幾百億扶貧資金全力推進(jìn)貧困地區(qū)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的快速發(fā)展。

按照重點(diǎn)傾斜、重點(diǎn)發(fā)展的原則，將全省扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣符合條件的衛(wèi)計(jì)項(xiàng)目全部納入規(guī)劃范疇。共涉及衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目1291個(gè)，其中包括縣級(jí)醫(yī)院項(xiàng)目47個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院項(xiàng)目648個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院周轉(zhuǎn)房項(xiàng)目557個(gè)、縣級(jí)疾控項(xiàng)目10個(gè)、縣婦幼項(xiàng)目29個(gè)。

初步構(gòu)建起經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、應(yīng)急幫扶、親情關(guān)愛(ài)“五位一體”的計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助體系。全省新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率均達(dá)98%以上，重大疾病保障擴(kuò)大到22種，門(mén)診統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

不斷加大對(duì)貧困地區(qū)的教育扶貧力度。各級(jí)財(cái)政下達(dá)各類(lèi)資助資金用于開(kāi)展山區(qū)教育扶貧、薄弱學(xué)校改造及邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)人才支持計(jì)劃、教師專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃和“雨露計(jì)劃”等。開(kāi)展貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)。

建立并強(qiáng)化定點(diǎn)扶貧等社會(huì)扶貧制度。建立機(jī)關(guān)干部扶貧聯(lián)系點(diǎn)制度，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系縣，廳級(jí)聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)、處級(jí)聯(lián)系村，一般干部聯(lián)系戶(hù)，不脫貧不脫鉤。省、市、縣三級(jí)共有6千多個(gè)單位、近萬(wàn)名干部駐村幫扶。

記者：習(xí)近平總書(shū)記指出：“扶貧開(kāi)發(fā)推進(jìn)到今天，貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，河北省在“精準(zhǔn)扶貧”上采取了哪些具體措施？

許文建：我省不斷加大精準(zhǔn)扶貧力度，探索精準(zhǔn)扶貧新方式新途徑。制定了以貧困村和貧困戶(hù)為主要對(duì)象，以集中連片特困地區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，以改善基本生產(chǎn)生活條件、培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、增加群眾收入、提高發(fā)展能力為工作重點(diǎn)的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略部署，建立了目標(biāo)到年度、規(guī)劃到鄉(xiāng)村、扶持到項(xiàng)目、責(zé)任到人和受益到戶(hù)的體制機(jī)制和措施，探索出一條目標(biāo)更加明確、舉措更加有力、工作更加有效，舉全省之力推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)建設(shè)和貧困人口盡快脫貧的精準(zhǔn)扶貧新路子。

創(chuàng)新資金使用機(jī)制，探索扶貧新模式。設(shè)立省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)引導(dǎo)基金，吸引金融資本和社會(huì)資本投入扶貧開(kāi)發(fā)。以發(fā)展股份合作制經(jīng)濟(jì)、山區(qū)綜合開(kāi)發(fā)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)以及家庭手工業(yè)等重點(diǎn)工作為抓手，吸引民營(yíng)企業(yè)、工商資本等參與扶貧開(kāi)發(fā)建設(shè)。充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、股份合作、金融支持等方式，吸引民營(yíng)企業(yè)、城市工商資本到貧困地區(qū)扶貧投資開(kāi)發(fā)。

堅(jiān)持把培育特色產(chǎn)業(yè)作為扶貧攻堅(jiān)的著力點(diǎn)。鼓勵(lì)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、清潔能源、特色加工業(yè)和現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)。注重承接首都產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加大資金、技術(shù)、人才的引進(jìn)力度。積極發(fā)展旅游扶貧、光伏扶貧、電商扶貧等新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)，拓寬提高貧困人口收入的渠道。

探索和推廣了一批產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)成功的組織模式和經(jīng)營(yíng)模式。對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好，有一定資金和發(fā)展能力的貧困戶(hù)，實(shí)施扶貧資金項(xiàng)目直接到戶(hù);對(duì)產(chǎn)業(yè)剛起步，缺乏發(fā)展能力的貧困戶(hù)，引進(jìn)和培育一批產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、建立一批農(nóng)民合作社，鼓勵(lì)到戶(hù)扶貧資金入股龍頭企業(yè)、合作社，通過(guò)保底收購(gòu)、股份分紅、利潤(rùn)返還等形式使農(nóng)戶(hù)分享穩(wěn)定的更多收益。全省涌現(xiàn)出赤城縣“政府+龍頭企業(yè)+金融機(jī)構(gòu)+合作社+農(nóng)戶(hù)”五位一體股份合作模式、平山縣葫蘆峪土地流轉(zhuǎn)園區(qū)建設(shè)模式、曲陽(yáng)縣“四萬(wàn)一千”山區(qū)開(kāi)發(fā)模式、威縣現(xiàn)代生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧模式、衡水市“鏈?zhǔn)椒鲐殹蹦Ｊ健⒇S寧縣龍頭企業(yè)帶動(dòng)模式和陽(yáng)原縣家庭手工業(yè)模式等一大批先進(jìn)典型。

二、當(dāng)前，河北省扶貧開(kāi)發(fā)面臨的主要困難和問(wèn)題

記者：“十二五”時(shí)期，河北省扶貧開(kāi)發(fā)工作成績(jī)有目共睹，但也仍然面臨一些困難和挑戰(zhàn)。今后一個(gè)時(shí)期，主要的困難和問(wèn)題是什么？

許文建：主要面臨有三個(gè)方面的困難和問(wèn)題。

（一）主客觀原因

惡劣的自然條件導(dǎo)致貧困程度深，脫貧難度大。我省貧困人口集中在燕山—太行山區(qū)、環(huán)首都貧困帶、黑龍港流域三大片區(qū)。這些區(qū)域自然條件較差，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生產(chǎn)要素匱乏。燕山—太行山片區(qū)以石化、高寒、干旱、少田為特征，區(qū)域內(nèi)耕地面積僅占國(guó)土面積的18.1%，水土流失面積占全省的46%，每年受旱災(zāi)影響人口在40%以上。黑龍港流域地勢(shì)低洼，既是黃淮海平原鹽漬危害最嚴(yán)重區(qū)域，又是水資源極度短缺地區(qū)，人均水資源占有量?jī)H160立方米，相當(dāng)于全國(guó)平均水平的1/15、全省的一半，遠(yuǎn)低于500立方米的國(guó)際公認(rèn)極度缺水標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)首都地區(qū)長(zhǎng)期承擔(dān)著為北京凈水源、阻沙源的重任，一些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到限制，加之多種要素條件的制約，基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬多，水電路訊建設(shè)明顯滯后。加之生產(chǎn)生活條件惡劣，自然災(zāi)害頻繁，因?yàn)?zāi)、因病返貧問(wèn)題突出，脫貧成果很不穩(wěn)定。

文化素質(zhì)低，自我發(fā)展能力弱，是脫貧難度大的內(nèi)在因素。統(tǒng)計(jì)資料顯示，貧困人口文化素質(zhì)低，喪失勞動(dòng)力和無(wú)勞動(dòng)力的人口占比較高。貧困戶(hù)家庭收入單一，致貧的主要原因是因病、缺技術(shù)、缺勞力和缺資金。更重要的是缺乏發(fā)展的觀念意識(shí)和動(dòng)力。一些貧困地區(qū)封閉保守、觀念陳舊，在破解土地、資金、人才、技術(shù)等瓶頸制約上，思路不寬、機(jī)制不活、辦法不多、效果不好。

貧困村集體經(jīng)濟(jì)弱小，自我發(fā)展能力低下，農(nóng)民增收渠道不寬，發(fā)展后勁不足，是脫貧難度大的重要原因。大多數(shù)貧困村的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不明顯，自身實(shí)力較弱，難以帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。受資源、環(huán)境、技術(shù)裝備、生產(chǎn)方式等條件的制約，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)面臨很大壓力。受經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平和市場(chǎng)消費(fèi)需求等因素制約，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上升空間有限，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格對(duì)農(nóng)民增收的拉動(dòng)作用受到較多限制。到縣外和省外務(wù)工的貧困人口占貧困人口的比例很小，創(chuàng)收渠道很少。

（二）體制機(jī)制和政策實(shí)施中的問(wèn)題

組織管理協(xié)調(diào)落實(shí)體制和機(jī)制還不完善，貫徹落實(shí)力度與要求相差較大。政策實(shí)施中缺乏綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，存在著體制機(jī)制不順，政令不通，指揮不靈的問(wèn)題。涉及扶貧任務(wù)的各部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺（沒(méi)有綜合的項(xiàng)目、資金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)）九龍治水，合力差，效益低，難以全面把控。

扶貧資金投入不足，投資監(jiān)管不力，是影響扶貧投資效益的重要因素。受?chē)?guó)家財(cái)力限制，國(guó)家財(cái)政投入與脫貧需要懸殊較大。有些地方扶貧開(kāi)發(fā)資金管理機(jī)制不健全，資金使用不當(dāng)、監(jiān)管不力問(wèn)題十分突出。有些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政扶貧資金重“要”輕”管”的思想還比較嚴(yán)重，對(duì)到手的項(xiàng)目和資金監(jiān)督管理不到位，有的項(xiàng)目不按計(jì)劃實(shí)施，有的項(xiàng)目實(shí)施效果差，致使資金使用效益低。

（三）宏觀環(huán)境的影響

市場(chǎng)環(huán)境是影響脫貧效果和農(nóng)戶(hù)收益的重要因素。近年來(lái)受全國(guó)經(jīng)濟(jì)下行影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、特別是禽畜產(chǎn)品價(jià)格大幅下滑。以養(yǎng)羊項(xiàng)目為例，2013年本地寒羊價(jià)格為每市斤12元，而2014年價(jià)格下降為每市斤6元，跌幅高達(dá)50%，加之養(yǎng)殖成本居高不下，大多數(shù)養(yǎng)羊戶(hù)無(wú)法獲益、甚至賠本。這使剛剛建立起的扶貧產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重受挫，更影響到了后續(xù)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施。

缺乏應(yīng)有的反哺政策和支持。張家口、承德和秦皇島市是京津的水源地和生態(tài)涵養(yǎng)地，為了保護(hù)北京、天津的水源地和生態(tài)環(huán)境，多年來(lái)投入大量人力、物力、財(cái)力實(shí)施保持水土工程和風(fēng)沙源治理工程，做出了巨大貢獻(xiàn)和犧牲。由于沒(méi)有得到應(yīng)有的“補(bǔ)償”和“反哺”扶持，導(dǎo)致了該區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢、貧窮落后，與現(xiàn)代化的大都市北京、天津形成巨大的發(fā)展落差。

三、河北省推進(jìn)“十三五”時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)的對(duì)策建議

記者：“十二五”時(shí)期，河北省的扶貧開(kāi)發(fā)工作取得了很大成效，但還有一些地區(qū)，比如，壩上區(qū)域、黑龍港區(qū)域等仍然面臨巨大的脫貧壓力。十八屆五中全會(huì)提出，要在“十三五”末全面完成“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。面對(duì)這樣的脫貧任務(wù)，應(yīng)該在哪些方面努力？

許文建：十八屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出了若干具有標(biāo)志性的重大戰(zhàn)略、重大工程、重大舉措，特別提出了著力解決突出問(wèn)題和明顯短板，確保如期全面建成小康社會(huì)，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)。正像記者所說(shuō)的，十八屆五中全會(huì)提出要在“十三五”末全面完成“我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”，這是未來(lái)五年我國(guó)全面小康社會(huì)建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。我們要認(rèn)真貫徹十八屆五中全會(huì)關(guān)于扶貧工作的有關(guān)精神，必須緊緊扭住全面建成小康社會(huì)存在的短板，在補(bǔ)齊短板上多下功夫多用力。“十三五”時(shí)期，我省仍面臨著艱巨的扶貧任務(wù)，我們應(yīng)重點(diǎn)抓好以下五個(gè)方面：

（一）制定精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略與規(guī)劃

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)上就是把有限的資金用在“刀刃上”，在緊迫的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)貧困人口2020年脫貧的目標(biāo)。因此，必須打破常規(guī)，創(chuàng)新思路。

第一，制定力度更大、針對(duì)性操作性更強(qiáng)、作用更直接和效果可持續(xù)的政策和措施，明確省市縣三級(jí)的目標(biāo)任務(wù)和具體責(zé)任;

第二，配套制定總體規(guī)劃和各專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施規(guī)劃方案和行動(dòng)計(jì)劃，規(guī)劃和方案要落實(shí)到項(xiàng)目;

第三，推廣扶貧攻堅(jiān)新模式，構(gòu)建扶貧攻堅(jiān)新機(jī)制。完善投資跟著規(guī)劃項(xiàng)目走，資金到項(xiàng)目（合作社、企業(yè)），資本到戶(hù)股權(quán)化的投資經(jīng)營(yíng)模式;

第四，發(fā)揮省市政府部門(mén)和社會(huì)各界的人才優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村基層部門(mén)干部力量，集中優(yōu)勢(shì)精銳“兵力”，打勝扶貧攻堅(jiān)每一個(gè)“戰(zhàn)役”。

第五，盡快制定“四個(gè)一批”實(shí)施方案和“整村推進(jìn)”實(shí)施計(jì)劃。以貧困村、貧困戶(hù)為重點(diǎn)謀劃項(xiàng)目，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。制定實(shí)現(xiàn)“四個(gè)一批”的項(xiàng)目庫(kù)和配套措施，切實(shí)保障“四個(gè)一批”的順利實(shí)施。

（二）完善和強(qiáng)化組織體制與考核機(jī)制，加大責(zé)任落實(shí)力度和獎(jiǎng)懲力度

政策和措施再好，關(guān)鍵在落實(shí);落實(shí)好不好關(guān)鍵在督導(dǎo);督導(dǎo)效果好不好，關(guān)鍵在獎(jiǎng)懲和激勵(lì)。要選好縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)任期責(zé)任制和目標(biāo)責(zé)任制，健全扶貧考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，完善以效率和效果為主導(dǎo)的考核評(píng)價(jià)體系，考核的重點(diǎn)轉(zhuǎn)到貧困村和貧困戶(hù)的脫貧成果上來(lái)，強(qiáng)力推動(dòng)扶貧責(zé)任和目標(biāo)的真正落實(shí)。

要提高扶貧辦機(jī)構(gòu)的規(guī)格，強(qiáng)化扶貧辦的綜合協(xié)調(diào)作用。嚴(yán)格落實(shí)中央和省對(duì)加強(qiáng)扶貧機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的要求。重點(diǎn)縣要加強(qiáng)扶貧機(jī)構(gòu)建設(shè)，充實(shí)工作隊(duì)伍，改善工作條件，提高管理水平。扶貧任務(wù)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有專(zhuān)人負(fù)責(zé)扶貧開(kāi)發(fā)工作。建議增加扶貧重點(diǎn)縣扶貧機(jī)構(gòu)人員編制，加強(qiáng)扶貧系統(tǒng)干部隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高管理水平和執(zhí)行力。要明確扶貧部門(mén)及各有關(guān)部門(mén)的具體責(zé)任并嚴(yán)格考核。

強(qiáng)化扶貧辦的綜合協(xié)調(diào)能力，扶貧項(xiàng)目與資金要實(shí)行扶貧辦備案制和資金到位通報(bào)制。完善各部門(mén)扶貧工作年度報(bào)告制度，由扶貧辦上報(bào)省政府。

建立扶貧精準(zhǔn)化的信息化數(shù)字化管理體系，將扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡、整村推進(jìn)、資金項(xiàng)目、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和績(jī)效評(píng)價(jià)等管理內(nèi)容囊括進(jìn)來(lái)，開(kāi)發(fā)一套綜合的扶貧信息管理軟件系統(tǒng)，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)施綜合全面全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

（三）完善投資管理體制，拓寬投資渠道，提高扶貧效益

建立財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金穩(wěn)定增長(zhǎng)和有效的管理使用機(jī)制。要建立以項(xiàng)目為核心的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，強(qiáng)化市一級(jí)的監(jiān)管作用，嚴(yán)格資金審批、使用和驗(yàn)收程序，完善省市縣三級(jí)扶貧資金監(jiān)管驗(yàn)收機(jī)制。財(cái)政扶貧資金分配要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高扶貧效益在資金分配中的權(quán)重。

總結(jié)推廣財(cái)政扶貧資金以股份形式投入到合作社，實(shí)行集中經(jīng)營(yíng)、集中管理，最終使效益持續(xù)化到戶(hù)的模式;行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)資金整合集中到村，由村集中使用的模式;行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金切塊下達(dá)以縣為區(qū)域整合到項(xiàng)目，按規(guī)劃集中投入、連片建設(shè)、形成規(guī)模等有效的模式和機(jī)制，提高資金使用效益。

探索拓寬財(cái)政投資和金融投融資手段，解決扶貧資金短缺難題。通過(guò)國(guó)家發(fā)行長(zhǎng)期低息政策性扶貧貸款和政府扶貧債券拓寬投融資渠道。探索設(shè)立扶貧產(chǎn)業(yè)基金，激活財(cái)政資金打捆使用放大機(jī)制。探索建立財(cái)政性金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，發(fā)行長(zhǎng)期低息政策性貸款和扶貧債券。建立市場(chǎng)化的投融資平臺(tái)，創(chuàng)新和拓寬金融扶貧渠道和手段。

（四）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)化扶持政策，提高脫貧致富的持續(xù)發(fā)展能力

要?jiǎng)?chuàng)新思維，拓寬思路，實(shí)施產(chǎn)業(yè)化、開(kāi)放性扶貧。加大招商引資力度，積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，引進(jìn)現(xiàn)代先進(jìn)的管理模式和經(jīng)驗(yàn)。要規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，鼓勵(lì)和支持農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)和集約化經(jīng)營(yíng)。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的政策謀劃和扶持力度，促進(jìn)傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變。

總結(jié)推廣以扶貧項(xiàng)目為載體，以貧困戶(hù)為主體，合作化、集約化和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的扶貧開(kāi)發(fā)成功模式。積極扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，建立扶貧合作經(jīng)濟(jì)組織，提高項(xiàng)目的組織化程度。大力發(fā)展規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，提高抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)作為產(chǎn)業(yè)載體和平臺(tái)，引導(dǎo)廣大貧困農(nóng)戶(hù)積極參與產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。拓寬農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售渠道，讓農(nóng)戶(hù)與產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、龍頭企業(yè)結(jié)成利益共同體，使貧困農(nóng)戶(hù)變“單打獨(dú)斗”為“資源利益共享、抱團(tuán)發(fā)展”。圍繞產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展的目標(biāo)、內(nèi)容、措施和責(zé)任等建立幫扶機(jī)制。

（五）創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制，完善公平的生態(tài)補(bǔ)償政策

生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題不僅是一個(gè)政治問(wèn)題，而且是一個(gè)對(duì)生態(tài)價(jià)值的評(píng)價(jià)和應(yīng)有的尊重問(wèn)題。我省環(huán)首都貧困地區(qū)作為首都的生態(tài)屏障和水源地，長(zhǎng)期以來(lái)為保護(hù)京津良好生態(tài)環(huán)境付出了巨大代價(jià)。應(yīng)從京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從國(guó)家層面上建立和完善區(qū)域性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度，制定更合理的補(bǔ)償政策。

在京津冀協(xié)同發(fā)展和北京攜張家口申冬奧成功的新形勢(shì)下，要以燕太片區(qū)為重點(diǎn)設(shè)立生態(tài)保護(hù)和建設(shè)示范區(qū)。根據(jù)國(guó)家對(duì)這一區(qū)域的主體功能定位，重點(diǎn)打造生態(tài)保護(hù)和建設(shè)示范性工程。制定科學(xué)規(guī)劃，加快發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品、清潔能源、新型高科技、物流、養(yǎng)老、休閑和旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

國(guó)家要加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)支持政策。將張家口、承德市生態(tài)環(huán)境建設(shè)及水源涵養(yǎng)功能區(qū)保護(hù)列入國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，參照青海三江源自然保護(hù)區(qū)政策，中央財(cái)政每年給予每市15億元專(zhuān)項(xiàng)資金扶持。建議國(guó)家在土地指標(biāo)、稅收優(yōu)惠、貸款貼息、生產(chǎn)要素配置等方面制定扶持政策。

設(shè)立京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)基金，建立完善京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)協(xié)作機(jī)制。京津冀共同出資并爭(zhēng)取中央財(cái)政資金支持，建立京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)基金。加快生態(tài)補(bǔ)償立法步伐，加強(qiáng)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目合作。重點(diǎn)支持開(kāi)展區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，節(jié)能減排，污染防治，水源涵養(yǎng)，生態(tài)修復(fù)等重大生態(tài)環(huán)保工程建設(shè)。

探索建立生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化機(jī)制。建議國(guó)家建立重要生態(tài)區(qū)域和生態(tài)要素國(guó)家購(gòu)買(mǎi)制度和排污權(quán)有償使用交易試點(diǎn)，把張家口和承德作為試點(diǎn)地區(qū)，先行先試。

建立更加合理的用水補(bǔ)償和長(zhǎng)效供水補(bǔ)償機(jī)制，確保更好地涵養(yǎng)水源生態(tài)。擴(kuò)大生態(tài)公益林補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)大草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)范圍，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。擴(kuò)大濕地補(bǔ)償范圍，恢復(fù)一批喪失生態(tài)功能的濕地。

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責(zé)任編輯：孫 靜