國外大城市空間擴展方式的實踐探索

[摘要]“大城市病”是困擾世界各國的難題，各國為治理“大城市病”進行了長期不懈的艱難探索。借鑒國際經驗，我國大城市在今后的發展中，要改變目前的單中心單向集聚的傾向，從區域一體化發展的角度進行科學規劃并制定相關法律法規和政策，將大城市的部分要素和功能向周邊地區疏解。城鎮化要以都市圈、大都市區、城市群為主體形態，充分發揮大城市的輻射帶動作用，形成大中小城市和小城鎮協調發展的新格局，從而使大城市的空間結構由單中心空間結構向多中心空間結構演化，這是保持大城市的活力，增強大城市的可持續發展能力，提高區域整體經濟社會發展水平的根本路徑。

[關鍵詞]大城市;空間結構;優化;國際經驗

[中圖分類號] F061.5 " " " " " " " [文獻標識碼] A " " " " " " " " " " [文章編號] 1009-0169（2015）12-0018-05

大城市借助良好的區位優勢、行政資源優勢、完善的基礎設施配備、優質便捷的公共服務以及較大的人口和經濟規模吸引著各種要素的集聚，在推動各國工業化、城鎮化進程以及帶動區域經濟社會快速發展，增強區域乃至整個國家競爭力方面，均發揮著極為重要的作用。但與此同時，世界各國的大城市在其發展過程中都毫無例外的遇到了交通擁堵、地價高昂、住房緊張、環境污染加劇等一系列問題。對于如何防治“大城市病”，中外學者從不同領域和視角進行了廣泛深入的研究，見仁見智，提出了很多極有見地的觀點，世界各國也為此進行了長期不懈的艱難探索。本文擬從空間擴展方式的視角對世界各國大城市的實踐探索進行總結。

一、東京：從“一極集中”到“多心多核”的城市復合體

東京位于日本的關東平原地帶、東京灣西北部，在明治維新前被稱為“江戶”，始建于1457年，是德川幕府統治全國的政治中心。德川幕府為加強對各地“大名”的監控，實行“參覲交代”制度，江戶諸侯云集，人口增長迅速，至19世紀末，已成為當時世界上為數不多的人口超過百萬的大城市之一。1868年，日本開始了史上著名的明治維新，明治維新導致幕府政治的垮臺，并在政治、經濟、社會等領域進行了一系列大的改革，開啟了日本追趕西方的現代化進程，同年，日本皇室由京都遷都江戶并將其改名為“東京”。[1]20[2]明治維新后，日本的工業化、城市化進程加快，而東京作為日本首都的優勢是其它城市無可比擬的，大量的金融資本、企業、人口快速向東京集聚，東京灣附近建設起大量的鋼鐵、軍工、紡織等企業，東京在原來政治中心的基礎上迅速發展成為日本的工業中心之一。雖然東京在二戰中遭到嚴重的破壞，人口急劇下降為戰前的一半，只有278萬，但隨著戰后重建和經濟的逐漸恢復，東京人口快速增加，城市空間規模也不斷擴大。東京的發展大致經歷了以下幾個階段：

（一）限制增長階段

在1946年的《東京城市震災復興規劃》中，提出要將東京人口控制在350萬以內，但這一限制很快即被突破。為控制人口的過快流入，1958年，參照大倫敦1944年的規劃，日本政府制定了《第一次首都圈建設規劃》，將城市中心10-15km范圍內的區域作為城市建成區，將建成區外圍8-10km范圍內的地域設置為城市“綠帶”，以“綠帶”為界防止城市的無限蔓延擴張。在“綠帶”外建設新的工業城，形成圈層空間結構。但由于私人土地所有者不愿放棄地價上漲帶來的巨額收益，這一做法遭到他們的抵制，在實踐中并未真正發揮作用，城市建城區面積反而加速增長，至1960年達到了341km2，1965年達到了493km2。[1]21

（二）“一極集中”階段

反思第一次規劃控制實效的原因，《第二次首都圈建設規劃》（1968年編制）調整了思路，肯定了東京為全國經濟快速增長中樞的地位，將原來的“綠帶”改為“近郊整備地帶”，即城市有序開發的預留空間，要求在開發中保留足夠多的綠地，同時提出了建設地域范圍包括“一都七縣”（一都即東京都，七縣即神奈川、千葉、琦玉、群馬、茨城、山梨、櫪木）的東京都市圈的構想，擬通過鐵路和公路的建設將各城市連接起來，向周邊城市疏解東京的部分功能，以減輕東京壓力。雖然此后都市圈內建設了大量連接各城市的交通設施，但由于東京的吸引力過于強大，第二次規劃的目的并未順利實現，各種要素向都市圈核心東京“一極集中”的特征更加顯著，東京市建城區的面積在1970年已增加到877km2，且建城區表現出沿交通線蔓延的趨勢。[1]21-22

（三）“多心多核”發展階段

針對大城市與周邊地區發展差距日益擴大的問題，在1976年由日本國土綜合開發廳主導編制的《第三次首都圈建設規劃》中重點強調均衡發展原則，提出了在都市圈內發展多個相對獨立、各有分工的核心城市，建設具有“分散型網絡結構”的城市復合體的構想，以此分擔東京的職能。在都市圈的第五次規劃中更加突出了次中心城市的地位，同時強調各個城市的自立以及城市間的分工合作與功能上的互補。“分散型多心多核”模式對于均衡布局區域內的產業與人口，促進都市圈的協調、可持續發展，增強東京都市圈的國際競爭力發揮了重要作用。[1]22

不僅如此，在規劃引導、發達的交通體系的支撐、不同城市間的競爭、合作機制等共同推動下，日本的三大都市圈東京都市圈、名古屋都市圈、大阪都市圈（近畿都市圈）聯合構成了競爭力更加強大的日本太平洋沿岸城市群。

二、巴黎：從單中心集聚到平衡發展的城鎮體系

巴黎地處法國北部，塞納河從城市中心穿過，作為法國的首都有著悠久的發展歷史。巴黎市僅包括原巴黎城墻內的20個區，而巴黎大區（巴黎都市圈）則包含巴黎市、上塞納、瓦勒德馬恩、塞納-圣但尼、伊夫林、瓦勒德瓦茲、塞納-馬恩和埃松7省，面積12072km2，人口1149萬。

處于防衛的需要，巴黎最早是在塞納河中的一個城島上修建并發展起來的，在此后的漫長歲月中雖歷經波折，但城市空間基本上是以城島為中心沿塞納河兩岸向外不斷延伸[3]。19世紀末，法國的工業化加速推進，工業企業和獨立住宅建設在巴黎近郊無序蔓延。為加強對巴黎及周邊地區城市建設的統一規劃和管理，法國政府于1932年頒布法律，突破行政區劃的局限，設立巴黎地區。1934年，PROST規劃發布，主要內容是：為適應汽車交通的需求，對路網結構進行調整，放射路和環狀路相結合。自巴黎中心延伸出的五條主干道從不同方向輻射，聯系法國及歐洲其它重要城市;對森林公園等空地、重要歷史景觀地段實行嚴格的保護措施;將巴黎以外的各市鎮的土地劃分為建設用地和非建設用地，既遏制了城市的無序擴張，同時也為日后的城市發展保留了大量空間[4]。

二戰后，經過十多年的時間，法國經濟逐步得到恢復，巴黎地區城市建設發展迅速，與此同時，區域內不同地域之間發展不平衡的問題也日益凸顯。為此，法國于1955年設立了巴黎大區（即巴黎大都市圈）計劃區[5]35，并于1956年頒布了《巴黎地區國土開發計劃》（簡稱PARP規劃），該規劃提出：降低巴黎中心區的密度，提高郊區的密度，使產業和人口等要素在地區內均衡分布，以縮小不同地域發展差距;疏散不適合在中心城區發展的工業以及過于密集的人口;在近郊進行大型住宅區建設，并沿城市邊緣建設衛星城。在實踐過程中，這些住宅區和衛星城的建設大都在現狀城市建成區內進行，以盡可能減少新增建設用地[4]。在20世紀60年代以前，巴黎的空間形態表現為以市區為中心呈同心圓圈層結構向外擴展的特征，這種結構導致巴黎中心區的產業和人口過度集中和擁擠。[5]351960年編制的《巴黎地區區域開發與空間組織計劃》（簡稱PADOG規劃）在疏解中心城區的產業和人口、促進區域均衡發展方面繼續推進，提出：借工業企業擴大生產規模或轉產之機將第二產業向郊區疏散;在區域內改造、新建若干個發展極核，以形成多中心空間格局;通過促進巴黎周邊城市的發展或新建衛星城鎮提高農村地區活力[4]。

1965年發布的《巴黎地區國土開發與城市規劃指導綱要1965～2000》（簡稱SDAURP規劃）提出：沿地區內已自發形成的城市發展軸線優先布局產業和人口;在城市建成區內及快速城市化地區積極培育多功能城市中心，以便使整個區域形成多中心空間格局;以公路、鐵路、RER等交通線路引導城市空間擴展方向;在塞納、馬恩和盧瓦茲河谷劃定了兩條幾乎平行的城市優先發展軸線，沿發展軸線設立8座新城作為重點開發的新的城市中心。與以往歷次規劃相比，該規劃順應了區域城市化加速發展的趨勢，從區域整體均衡發展的高度對巴黎地區的城市空間結構進行架構，對促進巴黎都市圈的形成發揮了關鍵作用[4]。雖然此后在1976年和1994年的規劃中將擬建新城的數量由8個調整為5個，但構建多中心城市空間結構的基本思路和原則都得到了繼續貫徹[5]35。1994年的《巴黎大區總體規劃》根據新形勢要求，認為城市之間應保持合理的競爭;要保持各大區之間以及大區內各中心城市之間的協調發展。規劃對大區內的建設空間、農業空間、自然空間進行了劃分，要求統籌兼顧，以實現區域協調、均衡發展[6]。

新城建設的主要原則是：必須在新城布局工業和其它產業以吸納勞動力就業，同時要提供較好的公共服務;通過對半城市化地區現有舊城的改擴建形成新城;在交通干線的重要節點上選址建設新城。新城在巴黎四郊均勻布局，除東郊的瑪爾納（距巴黎市中心15公里）外，其它4座新城與巴黎市中心的距離在25-35km之間，規劃人口15-30萬，將新城作為一個區域性中心來培育[7]。

在20世紀下半葉，巴黎將近郊的發展重點放在德方斯、圣德納、博爾加、博比尼、羅矗尼、凡爾賽、弗利澤、倫吉和克雷特伊9個副中心，在這些副中心建成了很多工業園區。遠郊發展的重點是色爾基、馬恩拉瓦萊、圣岡代、埃夫里、默龍色納5座新城。新城建設改變了過去作為“住宅區”和“工業園”的思路，注重增加各種就業機會，配備完善的生活、文化、娛樂設施，以便讓新城居民能夠與巴黎居民一樣享有同等的生活水平。在1975年到1984年的9年間，巴黎大區的新增人口中新城占比達47%，實現了重新布局巴黎大區產業和人口、吸引地區新增就業人口向新城集聚、提升區域總體競爭力的目的[5]35。

為了保證巴黎城市空間的合理擴展及促進區域均衡發展，政府制定了很多控制市區發展規模、促進資本、企業和人口向郊區擴散的法規和政策。1955年，巴黎停止了對市區新上工業項目的審批，同時采取多種措施鼓勵政府部門往郊區市鎮遷移。1958年，政府作出規定，凡在市區內的工業企業，無論是改建還是擴建，其占地面積均不得超過原有面積的10%。自20世紀60年代始，巴黎對市內的企業開始征收“擁擠稅”，占地500m2以上的工廠若由市內遷出，政府給予60%的拆遷補償，由市區遷出的各類機構則可獲得15%-20%的投資津貼。對遠郊新建城市給予優先發展經濟、工商企業的政策，適度放寬土地開發限制。這些措施都有力地促進了副中心和新城的發展，使巴黎最終形成了“市中心-副中心-衛星城-平衡發展的城鎮體系”的空間格局[5]35。

此外，巴黎借助發達的高速鐵路和航線與世界其它城市保持密切聯系，發揮“文化之都”的魅力和輻射力，對于歐洲西北部城市群的形成發展發揮著舉足輕重的作用。

三、倫敦：以新城建設為突破口，形成不同等級城鎮協調發展的圈層結構

倫敦位于英格蘭東南部平原地帶，近臨泰晤士河出海口，最早發端于公元49年古羅馬時期建立的倫敦城，是當時羅馬人的統治中心。便捷的交通使其成為連接歐洲大陸與英倫三島的橋梁，并為其日后成為貿易與工業中心奠定了基礎。公元2世紀，羅馬人為應對動蕩的社會局面在倫敦城周圍筑起了一道長約3.2公里的城墻，這道城墻直至今日仍是倫敦城的邊界。雖然在羅馬統治時期倫敦城即已成為英國最大的城市，但隨著帝國的崩潰和歐洲的動蕩，在此后的一千余年里，倫敦的城市邊界并未向外擴展。12世紀，倫敦獲得了自治權，這是中央權力對地方權力妥協的結果。優越的的區位優勢，發達的國內外貿易使倫敦的經濟和人口規模快速增長。1694年英格蘭銀行的建立不僅標示著現代金融體系的建立，同時也使倫敦成為英國乃至世界的金融中心。血腥的圈地運動使大量的農民失去土地，為毛紡業與船舶制造業的發展提供了充足的廉價勞動力，使倫敦在工業革命前就成為全國的工業中心。伴隨著倫敦作為英國政治、商業貿易、金融、工業中心地位的逐步確立，倫敦的人口也迅速增長，至1700年，倫敦的人口已由1500年的5萬左右增加到57.5萬。此時的倫敦已初步形成了都市圈的雛形，威斯敏斯特是政治中心，倫敦城是金融中心，倫敦西郊主要布局了商業及奢侈品工業，東郊與北郊則主要布局了造船、呢絨等工業。18世紀中葉，工業革命開始后，倫敦雖然沒有成為英國工業革命的中心，但憑借其貿易與金融中心的地位，人口增加仍然很快，1801年達到101萬，此后年均增速約為2.14%，至1939年達到歷史峰值891萬人[1]87。

1944年，“巴羅委員會”在廣泛調研的基礎上就倫敦的未來發展提出了一個輪廓性的建議，后又做了倫敦市和倫敦郡的規劃。當時的設想是在倫敦周圍48公里半徑范圍內建設4個同心圈，由內向外分別是：城市內環、郊區圈、綠帶環、鄉村外環。大倫敦的空間結構為由放射狀道路與同心環路相交形成的交通網絡連接的單中心同心圓圈層結構。1946年通過的《新城法》提出在離倫敦市中心50公里的半徑內建設8座新城，以疏解中心城區過于密集的產業和人口，其目標是“既能生活又能工作，內部平衡和自給自足”。上個世紀60年代中期編制的大倫敦規劃試圖突破原來圈層擴展的局限，沿城市的主要交通干線設置三個由中心向外擴展的發展軸，在長廊的終端建設三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市，希望通過這種空間布局來解決大倫敦地區非均衡發展的問題。在老城區出現人口持續減少、經濟衰退的情況下，英國于1978年通過了《內城法》，對以前的城市發展政策進行了調整，開始注重對老城區的保護和改造[6]。

1992年，倫敦戰略規劃委員會發布的白皮書強調，要重新振興經濟，以交通引導開發，構建更具活力的城鎮體系，提高環境承載力及經濟社會可持續發展能力。1994年，該委員會又發表了新的倫敦戰略規劃建議書，旨在強化倫敦作為世界城市的地位，更好地發揮倫敦在帶動區域、國家經濟社會發展以及參與世界競爭中的作用，同時闡明了倫敦大都市圈和東南部地方規劃圈之間的關系及發展戰略。在城市結構的組織和發展方面，強化了城市中心的重新振興，城市間網絡的聯系以及綠化帶和河流在城市景觀中的作用。1997年，民間規劃組織“倫敦規劃咨詢委員會”發表了為大倫敦做的戰略規劃，該規劃涵蓋了倫敦經濟、社會、空間和環境發展諸方面，根據倫敦不同地域發展水平的差異，提出了不同的發展戰略[6]。

在漫長的歷史進程中，倫敦將其強大的輻射力作用于廣大的地域，逐步形成了具有世界競爭力的都市圈（倫敦都市圈又被稱為“英國城市群”）。倫敦都市圈在空間結構上可以劃分四個圈層：中心區域為內倫敦，包括倫敦金融城及內城區的12個區，占地面積310km2;第二個圈層是倫敦市，也被稱為大倫敦地區，包括內倫敦和外倫敦的20個市轄區，總面積1580km2;第三個圈層為倫敦大都市區，包括倫敦市及附近區的11個郡，屬于倫敦都市圈的內圈，總面積11427km2;第四個圈層包括大倫敦地區、伯明翰、謝菲爾德、利物浦、曼徹斯特等大城市和眾多中小城鎮的廣大地域，整個都市圈總面積約45000km2 [8]。

四、紐約：從低密度蔓延轉向“精明增長”

紐約位于美國紐約州東南哈得孫河口，瀕臨大西洋。其最早的居民點是曼哈頓島南端的印第安人住地。1626年，荷蘭人以極低的價格從印第安人手中買下曼哈頓島，將其辟為貿易站，稱為“新阿姆斯特丹”。1664年，英王查理二世的弟弟約克公爵占領了該島，改稱“紐約”。紐約在1686年建市，獨立戰爭期間成為美國的臨時首都。1825年，伊利運河通航，隨后又修建了鐵路，使紐約同美國中西部的聯系得到加強，城市快速發展，紐約在19世紀中期已成為美國最大的城市。

由于工業化進程中工廠、人口不斷向城市快速聚集，導致城市中心地區生活環境日益惡化，紐約在19世紀晚期即出現郊區化現象，當時遷往郊區的人口主要是城中的富人。在1920-1930年間，紐約郊區的人口增長速度已快于中心城區。二戰后，隨著汽車的普及以及連接城市間的高速公路的大量建設，城市中的中產階級和高收入的藍領工人也開始蜂擁至郊區。與此同時，實行自動化流水作業的工廠也紛紛遷往城市邊緣和郊區。大量工業園區、人口小鎮如雨后春筍般涌現，在紐約周邊地區呈“散珠”狀隨意分布、低密度蔓延，模糊了城鄉的界限，使紐約從多中心空間結構向低密度的多中心空間結構演變，形成了覆蓋廣大地域范圍的大都市區、集合城市。

自上個世紀20年代始，紐約區域規劃協會（RPA）先后對紐約大都市區進行了三次規劃：

1921-1929年，第一次規劃提出，其核心內容是“再中心化”。提出以環路系統引導理想都市景觀建設;疏散曼哈頓的辦公機構;由市內遷出的企業以及新建企業集中布局在郊區工業園中;在廣大的整個地區范圍內分散居住功能;城市增加更多的開敞空間以吸引白領階層。建立開發公司，促進工業布局調整與衛星城建設。實際演進中的紐約大都市區并沒有實現再中心化，相反，二戰后小汽車的普及以及公路交通網的快速建設卻進一步加劇了城市向郊區的低密度蔓延擴張，成為“鋪開的城市”[9]1。

1968年，第二次區域規劃發布。該規劃提出：建設新的城市中心，提供高水平的公共服務，吸引人們到新中心就業和生活，使紐約形成多中心空間結構;住宅類型和密度更加多樣化，以便讓低收入者也能夠住上普通住房;改善老城市的基礎設施、公共服務設施和環境，重新吸引不同收入水平和各社會階層的人;在新城建設過程中應注意對區域自然景觀和生態環境的保護;為新中心配套更好的公共交通運輸設施，以確保其對外聯系的便捷。該規劃同時考慮到了舊城衰退與郊區蔓延、住房供給、生態保護等問題。但自1970年以來，紐約大都市地區的郊區化趨勢并未得到有效控制，80%的住房建在區域的外環地帶，消耗了大量的土地，而中心城市經濟衰退，城市土地得不到有效利用，出現了“空洞化”[9]1。

1996年，RPA發布了第三次區域規劃。針對紐約、新澤西、康涅狄格3州大城市地區經濟增長緩慢、社會嚴重分化、鄉村被郊區化侵蝕、空氣和水體污染嚴重等問題，主張增加對基礎設施、社會、環境、勞動力的投資，為提高地區的生活質量，提出了“3E”目標。所謂“3E”即是指經濟（economy）、環境（environment）與公平（equity）[9]1。

盡管3次規劃的側重點各有所不同，第一次規劃的重點是試圖通過“再中心化”促進中心城市的發展，第二次規劃的重點是新城建設，試圖通過人口的再集聚改變郊區低密度蔓延的狀況，至第三次規劃時，因環境與社會公平問題突出，故將重點放在重建“3E”方面，但三次規劃均把大城市的發展與周邊地區發展聯系起來，從整體上加以考慮，做出統一安排，以促進區域的協調發展[9]1。

紐約與波士頓、費城、巴爾的摩、華盛頓五座核心城市統攝的大都市區在長期的發展中逐漸連綿成一片，形成大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補的巨大的城市化地區——美國東北部大西洋沿岸城市群（又被稱為“波士華”城市群）。

除上述城市外，韓國的首爾、德國的魯爾、俄羅斯的莫斯科等大城市在空間擴展方式上也都表現出由單中心空間結構向多中心空間結構轉變的共同特征，這些探索實踐，對于有效防治“大城市病”、縮小不同等級城鎮之間以及城鄉之間的差距、推動區域協調發展、提升區域整體競爭力，都收到了較好的效果。

四、結語

從世界各國大城市的成長歷程看，大城市的發展表現為從單極集聚向多極分散發展的趨勢，其空間結構表現為從單中心空間結構向多中心空間結構演變的過程，體現了在集中中有分散，在分散中有集中的雙向過程。各國政府都試圖通過大城市這種空間結構的調整，引導產業、人口等各種要素在更廣闊的地域合理布局，以帶動區域的協調發展，增強大城市輻射區域的能力和大城市地區的整體競爭力，實現城鄉一體化發展，并借此使“大城市病”得到有效緩解和治理。將大城市由單中心空間結構調整為多中心空間結構是世界各國在解決“大城市病”問題上的基本實踐取向。“大城市病”也是長期困擾我國的一個難題，解決“大城市病”需要采取綜合措施，但從城市空間擴展方式的角度看，我國的多數大城市，（下轉第40頁）

（上接第22頁）單中心單向集聚的傾向非常明顯，這是造成“大城市病”以及大城市與其周邊地區發展失衡的重要原因。欲從根本上治理我國的“大城市病”，就要改變大城市目前的這種單向集聚的傾向，從區域一體化發展的宏觀視角制定相應的規劃、法律法規和政策，將大城市的部分要素和功能向周邊地區疏解。城鎮化要以都市圈、大都市區、城市群為主體形態，發揮大城市的輻射帶動作用，形成大中小城市和小城鎮協調發展的新格局，從而使大城市的空間結構由單中心空間結構向多中心空間結構演化，這是增強大城市可持續發展能力，提高區域整體經濟社會發展水平的根本途徑。

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責任編輯：鄧小龍