全面深化改革下的社會發展戰略與社會治理能力

社會發展戰略是一個社會根據當時的發展階段和社會發展需要制定的發展目標和實現目標的具體措施，涉及方方面面的改革與轉型。在全面建成小康社會的歷史時期，全面深化改革是當前我國社會發展的大戰略。黨的第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要從深化經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。在社會發展戰略方面，中央提出要創新社會治理體制，提高社會治理能力，確保社會既充滿活力又和諧有序。在全面建成小康社會、全面深化改革的大背景下，我們的社會發展戰略面臨哪些改變？應該加強哪方面的社會治理能力？本刊就此問題專訪了中央黨校科社教研部社會發展理論教研室副主任、博士生導師向春玲教授。

一、從“管理”到“治理”——執政理念的根本性轉變

記者：黨的第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要從深化經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。有學者指出，從管理到治理，體現了我黨執政理念的重大轉變，您是怎樣看待這一轉變的？

向春玲：從“管理”到“治理”體現黨的執政理念的根本性轉變，但這一改變不是一蹴而就的，而是一個歷史發展過程，體現了改革開放以來，黨對中國社會發展戰略認識的不斷深化與完善。1 992年黨的十四大，我們黨確立了社會主義市場經濟作為我們的改革目標和方向，1993年黨的十四屆三中全會就提出政府部門要強化社會管理職能，不能像從前計劃體制中繼續大包大攬。2002年，黨的十六大明確確定政府的職能是“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”。到2004年時，中央已經正式提出社會管理格局是“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。這里已經突出了社會管理主體的多樣化，體現了社會治理的思想。中共十八大提出的社會管理體制“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”，法制保障的強調，體現了社會管理不僅僅是行政性的管理，要法治作為基礎性的保障，社會治理的概念已經呼之欲出。從這樣一個演變過程來講，我們黨的十八大報告，包括前兩年提出的“加強和創新社會管理”，其內在含義與我們現在講的社會治理是一致的。

記者：“治理”與“管理”雖然一字之差，但內涵有很大不同，您認為這其中的差別體現在哪幾個方面？

向春玲：從主體上來看，傳統的管理主要是政府和國家對社會公共事務進行管理，帶有強制性。而“治理”除了國家和政府之外，還強調社會力量，比如社會組織、公民參與。社會治理，既要發揮政府服務管理社會的作用，也要發揮社會組織、社區自治和公民參與的作用。從方式上來看，傳統的管理強調的是行政性，而社會治理除了行政還強調法制建設、思想道德建設、制度建設、社區自治管理等多種方式。從方向上看，傳統的管理只是單向式的、從上至下的管理，而社會治理強調的是雙向的互動，政府制定公共政策時，要與不同的社會群體進行溝通、協商，是雙向的互動模式。從內容上看，社會治理是政府和社會組織共同為社會成員提公共服務，管理國家和社會公共事務，還包括協調社會關系、化解社會矛盾，實現社會的安定有序。從目標上來看，社會治理既要維護社會穩定，也要增強社會發展活力。

二、提高社會治理能力是當前我國社會發展戰略的必然要求

記者：國家治理現代化是十八屆三中全會提出的全新理念，甫一出現，即在學術界引起熱議。您認為，現代化國家治理這一執政理念的提出是基于怎樣的社會背景呢？

向春玲：這一理念的提出有著深刻的社會背景。改革開放以后，我國開始了由社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型、由農業社會向工業社會的轉型，由一個相對封閉的社會向開放的社會轉型，市場化、工業化、城鎮化、信息化、國際化——“五化”并行，深刻影響著經濟社會生活，對社會管理提出了新的要求。

記者：請向教授為我們具體分析一下。

向春玲：“五化”對社會管理的影響主要有以下表現：

一是市場化的影響。計劃體制向市場體制轉變對社會的影響最為深刻，首先是“單位人”變成“社會人”。據統計，在我國就業人數中.有78%的人在非公有制經濟組織就業。非公經濟的發展為我們的社會增加了效率與活力，同時，以單位為基礎的社會保障機制隨著計劃體制的消退已逐漸解體，這迫切需要建立新的社會管理載體，即需要加強和完善基層社會管理和服務體系。其次，隨著所有制形式的變化，出現了新的經濟主體。社會階層分化速度加快，大量的新經濟組織、新社會組織等新生社會管理領域涌現，因此，在我國新的社會群體和社會組織不斷涌現情況下，如果不進行有效的組織和管理，社會運行很容易出現失序狀態。這迫切需要我們加強和完善非公有制經濟組織和社會組織管理，推動社會組織健康有序的發展。另一方面，伴隨著市場經濟的不斷完善，人們的市場經濟意識明顯增強，開放、競爭、效益觀念深入人心，但也出現了一味追求物質利益，甚至不擇手段進行競爭的現象。

二是工業化的影響。隨著我國工業進程的加快，國家整體經濟實力顯著增強，2010年我國綜合國力超過日本，成為世界上第二大經濟實體。但是我們也付出了工人下崗失業、環境污染、資源緊缺的沉重代價，勞資矛盾、勞動爭議等問題也不斷增多。礦難、跨橋等安全生產事故頻發。這些發展中的問題既對人民的生命健康造成了重大損失，也對我們的社會管理提出了新的嚴峻挑戰。

三是城市化的影響。隨著工業化速度的加快，促使農村勞動力大規模地向城市流動。但由于與之相應的社會管理的滯后，流動人口特別是農民工在城市就業、收入、住房、子女教育、社會保障、城市融人等方面都存在著不同程度的困難，需要我們加強和完善流動人口的管理與服務。特別是在城鎮化過程中，我們城市的擴大和城市建設步伐加快，全國出現了征地拆遷的熱潮。但是，由于對失地農民和城市被拆遷居民的安置和補償不到位，引發的群體事件和個體的過激行為時有發生，嚴重地影響了社會的穩定與和諧社會的建設。這也迫切需要我們加強城鎮化的社會管理。

四是信息化的影響。中國與世界同步進入到一個信息化的社會，進入到互聯網的時代，互聯網已經成為人們工作和社會生活的重要工具。然而，網絡帶來的社會問題，例如網癮問題、網絡語言暴力、網絡色情、網絡詐騙、網絡安全等增多。網絡民意表達、網絡監督隨著網絡技術的發展對現實社會產生著重大影響，社會治理和社會穩定面臨前所未有的新挑戰。這需要我們加強和完善信息網絡管理，提高對虛擬社會的管理水平。

五是國際化的影響。我國社會正經歷著由封閉與半封閉的社會向一個開放的社會轉化。多種文化交流交融，人們思想空前活躍，人們的參政意識、民主意識、法制意識、維權意識、監督意識明顯增強，以實現人的發展和幸福為中心的觀念逐步樹立，但也出現了集體觀念淡薄、公德意識弱化、極端個人主義思想抬頭等問題；人們的獨立性、選擇性、差異性明顯增強，自信、包容、多元觀念逐步樹立，科學、民主、文明、公平、創新等理念日益成為社會主流思想和價值尺度，但也出現了盲目崇外、追求“西化”和所謂“普世價值”的思潮。總之，我國社會的開放性、流動性的增強，使整個社會充滿活力，也使社會管理的難度明顯加大。

三、提高社會治理能力的思路與對策

記者：我關注到近幾年來向教授一直致力于社會治理創新的理論和實踐研究。你認為我們提高社會治理能力主要應該從哪幾方面著手？

向春玲：提高社會治理能力，實現現代化的社會治理是一個系統工程，結合現在的社會生活實際問題和我們的社會發展戰略目標，目前我們的工作應主要聚焦于以下四個方面：

（一）切實轉變政府職能

我們的社會治理模式是在黨委領導、政府主導下的社會治理模式，所以轉變政府職能應該放在首位。經過30多年改革，計劃經濟體制下政府對經濟社會事務管得過多過死的狀況已有較大改變，但仍存在“越位、錯位、缺位”的問題，要通過進一步深化行政管理體制改革，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，把社會管理和公共服務的職能放在更加重要的位置，建設服務型政府。這里面主要包括以下三點：

1.要由經濟主體型和投資型政府向公共服務型政府轉變：由單一的、不全面的發展觀向科學的發展觀轉變：由以GDP衡量政府政績向將公共服務水平置于重要位置的觀點轉變。改革開放以來，經濟建設是我們的頭等重要的任務，我國政府基本上是“經濟建設型”政府，主要精力用在了參與或干預微觀經濟活動而不是公共服務上。全面建設小康社會的歷史時期，中央提出政府職能是經濟調節、市場監管，社會管理和公共服務。然而這種慣性依然存在，有些地方和部門的政府職能還沒有轉到公共服務上來。針對這個問題，中央強調，各級政府抓經濟發展，主要是為市場主體服務和創造良好發展環境，不能包辦企業投資決策，不能代替企業招商引資，不能直接干預企業生產經營活動。

2.要科學定位政府的社會管理和公共服務職能。胡錦濤同志在2011年省部級主要領導社會管理以及創新研討班上講到：社會管理，說到底就是對人的管理和服務，習近平在研討班結業式上也強調：一切社會管理部門都是為群眾服務的部門。我們要正確看待管理和服務的關系，政府和社會組織都是社會管理和公共服務的主體，但是，它們在社會管理中承擔著不同的職能，發揮不同的作用。政府的社會管理和公共服務主要是以下幾個方面：第一，提供就業服務和基本社會保障等基本民生性服務。第二，提供教育、醫療、公共文化等公共事業性服務。第三，提供環境保護、基礎設施建設等公益性基礎服務。第四，提供生產安全、消費安全，社會安全等公共安全性服務。對生產安全，企事業單位負有責任，政府也應強化安全服務體系建設和監管職責。而消費、食品和藥品安全等都是公共服務體系建設的基礎性環節，政府責無旁貸。此外，政府還要動員企業、社會組織參與提供力所能及的公共服務，并對社會其他主體提供的公共服務進行有效的管理和監督。

3.積極推進公共服務方式的創新。第一，這種創新體現在公共服務對市場機制的利用，通過招投標、合同承包、特許經營等市場機制來調節公共服務的供給和需求，以期解決政府在公共服務領域投入不足、經營不善、效益低下、資源浪費等問題。從而達到降低成本、提高效率的目的。第二，公共服務方式的創新還體現調動社會力量改善公共服務，鼓勵各種社會組織參與公益事業和社會服務，實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化，滿足社會成員多元化的社會需求。第三，公共服務均等化，即全體社會成員享有基本公共服務的機會均等：全體社會成員享受公共服務的結果大體相等：尊重社會成員是否享受公共服務的選擇權。

（二）建立和完善社區治理機制

在社會轉型時期，政府正在由一個無限型政府向有限型政府轉變，政府對社會成員的管理和服務有限，因此，社區越來越成為人們生活的主要空間，成為對居民進行社會整合與社會管理的新載體。社區建設首先要健全社區服務體系。社區服務是政府公共服務、市場服務、社會保障、社會互助和慈善事業的交織延伸，由政府提供的公共服務、市場提供的商業服務、社區民間中介組織提供的慈善公益服務，共同構成了社區服務的網絡體系。在當前，特別要加強以社區社會組織、社會工作者和志愿者組成的社區公益服務體系建設，來滿足社區不同職業、不同年齡、不同興趣居民的多元化多層次的需求。其次，社區建設需要政府投入大量的資金，進行社區公共服務設施的建設和支持社區各種活動的開展；第三，要加強社區文化建設。社區文化建設是為了滿足社區居民在精神文化生活方面的需求，獲得更高質量的社區生活。同時，是要在社區成員中確立共同的價值目標，使全體社區成員發揚參與精神和互助精神，增進對社區的認同感和歸屬感。第四，社區建設要培養大量的社會工作專業人才，為有需求的個人、家庭、群體提供專業化的社會服務，并運用專業知識，協調社會關系、解決和預防社會問題，促進社會和諧。

（三）激發社會組織的活力

我國改革開放的過程就是不斷調整政府與市場、政府與社會關系的過程。黨的十八屆三中全會指出：正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。因此，首先我們要解放思想，充分認識到社會組織在當前我國經濟建設和社會發展中的作用。社會組織有四項職能：服務社會、規范行為、表達訴求、社會監督。社會組織最主要職能是為社會提供服務，滿足社會成員的多種需要。第二，加大培育社會組織的力度，滿足人民群眾不斷增長的物質文化需求。社會組織其業務和類型涉及到方方面面，其活動方式也是復雜多樣的，目前，要加快行業組織、公益類組織、服務類社會組織和城鄉基層社會組織的發展。政府在轉變職能和簡政放權過程中，將一些民生服務項目打包向社會組織招標，購買社會組織的公共服務，有力地激發社會組織活力。第三，完善相關法律法規，規范社會組織的行為，加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，引導它們依法開展活動，促進社會組織健康發展。第四，社會組織要不斷地去行政化，實現自身的獨立性。當前，要限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤。第五，加強社會組織的自我建設和人才隊伍建設，提高自身服務社會的能力和公信力。社會組織就是要靠提高自身的公信力贏得社會和公眾的認可，靠發揮服務社會的功能提高知名度，擴大自己的影響，具備專業的服務水平，才能積極有效地參與社會治理和公共服務。

（四）完善社會治理的體制和機制

首先，要加強法治建設。法治是社會治理的重要方式和手段，在社會治理中法治可以起到規范社會行為、維護社會秩序、調節社會關系、化解社會矛盾等方面的作用。黨的十八大報告指出：“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，黨的十八屆四中全會指出：法律是治國之重器，良法是善治之前提，法治保障是健全社會治理體制的重要內容。當前，為了實現社會治理法治化，需要加強社會領域的立法工作，做到社會治理有法可依：需要增強司法的權威性，做到社會治理有法必依：需要規范執法行為，堅持執法的公平性，切實維護群眾的合法權益。同時，需要加強全民法制教育，提高全民遵紀守法的意識。 其次，要建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障機制。切實維護群眾合法權益，積極化解社會矛盾，才能鞏固共產黨執政的社會基礎。因此，需要建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，整合人民調解、行政調解、司法調解資源，建立“大調解”的工作格局，使群眾問題能及時反映、矛盾能及時化解；同時，改革行政復議體制和改革信訪工作制度，糾正違法或不當行政行為，有效地解決群眾合理訴求，保護群眾的合法權益。 第三，要建立健全重大決策社會穩定風險評估機制，引導公眾參與社會服務和管理。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟地建立，公民的法制意識、民主意識、維權意識、參與意識不斷增強。社會治理的價值取向是公共利益最大化，沒有公民參與和監督制定的政策存在著巨大的政治風險，很可能導致公共利益的部門化、部門利益的私有化，出現執政的合法性危機。在當前，凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，不僅僅是要考慮經濟效益，還要進行社會穩定風險的評估。

記者：謝謝向教授接受我們的采訪。