略論領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力建設(shè)的理念、制度與實踐

【摘要】領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力是由個人、組織、社會相互作用而形成的一種合力。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，要從遵循現(xiàn)代危機(jī)管理理念、健全績效管理考核制度、拓展培養(yǎng)層次水平等多個方面入手進(jìn)行強(qiáng)化和提升。

【關(guān)鍵詞】領(lǐng)導(dǎo)干部；應(yīng)急管理；理念；制度；實踐

【中圖分類號】C933

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

[文章編號】1009-0169（2015）03-0022-03

應(yīng)急管理能力主要是指各級領(lǐng)導(dǎo)干部在面對突發(fā)事件時的處置能力。這種能力主要體現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部為應(yīng)對突發(fā)事件而實施的一系列計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等工作過程。近年來，我國在加強(qiáng)應(yīng)急管理法律、制度、組織、系統(tǒng)等方面有所建樹，而在領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力建設(shè)方面卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府的第一資源，是政府管理的主體，是政府各項行政職能的載體，是政府管理體制中最為關(guān)鍵和活躍的因素。在突發(fā)事件中，各級政府是處理突發(fā)事件的主體，而各級領(lǐng)導(dǎo)干部則是這個主體的核心，其素質(zhì)決定著政府的管理水平和效率，領(lǐng)導(dǎo)干部對突發(fā)事件的定性、決策、組織、指揮和善后處理直接影響著突發(fā)事件處理的成效和社會的穩(wěn)定。現(xiàn)階段各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對復(fù)雜局面、處理復(fù)雜矛盾、解決復(fù)雜問題的素質(zhì)還不夠高，危機(jī)應(yīng)對能力還不能適應(yīng)形勢的需要，因此，提升各級領(lǐng)導(dǎo)干部危機(jī)事件的應(yīng)對能力，對加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力和政府公共管理能力建設(shè)，是迫切和必要的。

一、現(xiàn)代危機(jī)管理理念

現(xiàn)代危機(jī)管理理念是世界各國，尤其是西方發(fā)達(dá)國家應(yīng)對突發(fā)事件經(jīng)驗和教訓(xùn)的升華，對指導(dǎo)我國領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力建設(shè)，提高我國危機(jī)管理水平有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。一方面可以明確領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力建設(shè)的方向，另一方面有利于提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對突發(fā)事件的水平。

突發(fā)事件有潛伏、爆發(fā)、解決三個時期，這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對突發(fā)事件有三種能力：預(yù)防能力、救治能力、修復(fù)能力。在過去的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力建設(shè)中，片面強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部在突發(fā)事件爆發(fā)后的積極救治能力，而忽略了預(yù)防能力的培養(yǎng)，從而導(dǎo)致應(yīng)對突發(fā)事件事倍功半。全過程的危機(jī)管理理念，要求在領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力的建設(shè)中不但重視對突發(fā)事件發(fā)生后救治能力的培養(yǎng)，而且要重心前移，著力提升領(lǐng)導(dǎo)干部的預(yù)防能力。

全社會參與危機(jī)管理的理念，是指充分整合社會資源和力量，應(yīng)對突發(fā)事件，實現(xiàn)應(yīng)對主體的多元化，增強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)事件的能力。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會組織和利用民間資源，使社會成員和民間組織不僅講個人的權(quán)利，而且講公共利益；既要有自我意識、自主觀念，同時也負(fù)有社會責(zé)任。要強(qiáng)化社會第三部門的功能，大力培育和充分發(fā)揮社區(qū)、各種民間非政府組織、非營利組織的功能及作用，建立社會突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制，實現(xiàn)政府與社會的良性互動，團(tuán)結(jié)協(xié)作、同舟共濟(jì)。當(dāng)前我國應(yīng)對突發(fā)事件過程中存在的一個重要問題，就是社會警覺性較差，市民缺乏自救、救護(hù)的意識和能力。為此各級領(lǐng)導(dǎo)干部要采取多種方式，對公眾進(jìn)行應(yīng)對突發(fā)事件的教育和培訓(xùn)，廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案，特別是預(yù)防、避險、自救、互救、減災(zāi)等知識，增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識、社會責(zé)任意識，提高自救、互救能力，形成全民動員、預(yù)防為主、全社會防災(zāi)減災(zāi)的良好局面。同時也應(yīng)當(dāng)重視預(yù)案的隊伍建設(shè)和演練工作。

二、健全績效管理考核制度

健全突發(fā)事件應(yīng)急管理責(zé)任制。一是要制訂明確、詳細(xì)的責(zé)任對應(yīng)制。要細(xì)化到應(yīng)急管理中的各個環(huán)節(jié)、步驟、崗位，甚至是每個工作人員。建立健全主要負(fù)責(zé)人責(zé)任制、部門責(zé)任制和崗位責(zé)任制。二是要進(jìn)行責(zé)任分類。應(yīng)急管理作為非常態(tài)下的非程序性決策過程，需要一定的經(jīng)驗積累作為支撐。因此，應(yīng)急管理問責(zé)制不適合一票否決制，而要針對應(yīng)急處理不當(dāng)?shù)脑颍M(jìn)行責(zé)任區(qū)分。對于那些確實是行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)：對于那些可能是缺乏經(jīng)驗造成的，則以吸取經(jīng)驗為主，輔以批評鼓勵。三是要對責(zé)任進(jìn)行分級。對在應(yīng)急管理中發(fā)生重大問題、造成嚴(yán)重?fù)p失的，要追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對因違反決策程序造成損失的，要追究部門責(zé)任和執(zhí)行人的責(zé)任。對在應(yīng)急管理過程中不履行職責(zé)、不作為的，則追究個人責(zé)任。此外，構(gòu)成犯罪的，要依法追究法律責(zé)任。

健全應(yīng)急管理的監(jiān)督機(jī)制。要使責(zé)任制真正落到實處，還需要建立相對應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，以監(jiān)督機(jī)制來促進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的順利開展。應(yīng)急管理問責(zé)制常是事后進(jìn)行，而監(jiān)督機(jī)制則需要貫穿應(yīng)急管理的全過程。因此，需要建立長效的應(yīng)急管理監(jiān)督機(jī)制，實行制度化的監(jiān)督工作體系。監(jiān)督不僅僅是主要領(lǐng)導(dǎo)的視察檢查，還需要成立專門的檢查組對下級政府和部門進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時，還要充分發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督的作用。通過多種形式的監(jiān)督使政府的突發(fā)事件應(yīng)急管理職責(zé)真正落到實處，使責(zé)任制發(fā)揮應(yīng)有的作用。

健全應(yīng)急管理的評估與考核機(jī)制。一方面需要建立配套的評估機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理能力不能完全依靠培訓(xùn)來提高，必須用客觀的體制來約束領(lǐng)導(dǎo)干部的行為和做法。首先，要將領(lǐng)導(dǎo)干部的危機(jī)管理培訓(xùn)學(xué)習(xí)情況以及對突發(fā)事件的處理情況納入到領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系中。為每個領(lǐng)導(dǎo)干部建立一個獨(dú)立的突發(fā)事件處理情況及培訓(xùn)情況信息庫，及時準(zhǔn)確地收集領(lǐng)導(dǎo)干部在危機(jī)事件處理過程中和培訓(xùn)學(xué)習(xí)中的表現(xiàn)，包括在大規(guī)模應(yīng)急演習(xí)演練中的表現(xiàn)。其次，明確領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)保障、職責(zé)分工、培訓(xùn)基地和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、培訓(xùn)約束機(jī)制等內(nèi)容，定時對信息庫中記錄的情況進(jìn)行總結(jié)，組織專人，如培訓(xùn)教師、上級領(lǐng)導(dǎo)等對領(lǐng)導(dǎo)干部的每次培訓(xùn)結(jié)果，包括基礎(chǔ)知識學(xué)習(xí)和實戰(zhàn)演練結(jié)果等進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的考核評估，并將其作為任用和晉升的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)突出者進(jìn)行必要的獎勵，不合格者不得晉升，使培訓(xùn)工作與晉升、年度考核等聯(lián)系起來，以此端正領(lǐng)導(dǎo)干部參加培訓(xùn)的態(tài)度和思想，并保證培訓(xùn)工作能夠健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。另一方面，建立健全應(yīng)急管理的考核機(jī)制。這也是提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力的一個重要方面，就是要在制度上為領(lǐng)導(dǎo)干部的行為選擇提供相應(yīng)的正向激勵，因此要盡快修正目前的考核體系，防止出現(xiàn)虛假管理。要嚴(yán)格執(zhí)行突發(fā)事件責(zé)任追究制，改革各級政府績效考核體系，設(shè)立應(yīng)急管理的績效指標(biāo)，要突出五項特征：一是明確性——對領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理能力進(jìn)行明確的目標(biāo)設(shè)定和任務(wù)設(shè)計：二是可衡量性——界定衡量能力的客觀標(biāo)準(zhǔn)：三是操作性——在領(lǐng)導(dǎo)干部能力的范圍內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)：四是相關(guān)性——能夠滿足各種相關(guān)突發(fā)事件和應(yīng)急管理的要求：五是時限性——把時間的限制作為重要的應(yīng)急管理能力衡量標(biāo)準(zhǔn)。在建設(shè)應(yīng)急管理績效指標(biāo)的同時，要以績效管理為推進(jìn)平臺，包括績效的衡量、績效的監(jiān)控、以及持續(xù)不斷的績效改進(jìn)等，確保將績效管理作為危機(jī)管理的基礎(chǔ)。

三、培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理水平

在個體層面上，領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)自身綜合素質(zhì)，同時還要樹立民本意識、危機(jī)意識和責(zé)任意識，深入調(diào)查研究。領(lǐng)導(dǎo)干部自身的綜合素質(zhì)高低，直接決定應(yīng)急管理的成效大小。因此，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要高度重視自身綜合素質(zhì)的提高。一是要注意鍛造立場堅定的政治素質(zhì)。主要是要求領(lǐng)導(dǎo)干部具有較高的馬克思主義理論修養(yǎng)，能夠掌握馬克思主義的基本立場、觀點(diǎn)、方法，并能夠用之分析和解決在突發(fā)事件應(yīng)急管理中遇到的現(xiàn)實問題。二是要注意培養(yǎng)健康良好的心理素質(zhì)。主要是要求領(lǐng)導(dǎo)干部在危急關(guān)頭沉著冷靜、臨危不懼、處變不驚等過硬的心理素質(zhì)。三是培養(yǎng)嫻熟的業(yè)務(wù)素質(zhì)。主要是要求領(lǐng)導(dǎo)干部掌握相應(yīng)的專業(yè)技能，這直接決定著突發(fā)事件應(yīng)對的效果。四是培養(yǎng)廣泛豐富的知識素質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對突發(fā)事件，需要與自己職責(zé)相稱的科技文化知識作為基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)干部要緊跟形勢發(fā)展，不斷學(xué)習(xí)新知識、培養(yǎng)新觀念、開拓新野，才能與時俱進(jìn)。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部的思想意識對應(yīng)急管理同樣至關(guān)重要。領(lǐng)導(dǎo)干部對于突發(fā)事件有什么樣的意識，在應(yīng)對突發(fā)事件中就會有什么樣的行為，在某種意義上也就決定了領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力的高低。一要樹立民本思想。要清醒地認(rèn)識“情為民所系、利為民所謀、權(quán)為民所用”是自己擔(dān)負(fù)的重任。只有認(rèn)識到位，應(yīng)對突發(fā)事件的工作才能到位，人民群眾的權(quán)利才能得到有效的保障。二要樹立危機(jī)意識。“居安思危，思則有備，有備無患”，要做到“安而不忘危、治而不忘亂、存而不忘亡”，對突發(fā)事件保持高度的敏感性，克服那種“天下本無事，庸人白擾之”的懈怠思想。三要具有責(zé)任意識。把預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件納入常態(tài)管理之中，當(dāng)做日常工作來抓。堅持“防為上，救次之，戒為下”的原則，自覺制定預(yù)案并經(jīng)常檢查，修訂完善。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部要注意深入基層調(diào)查研究，不斷提高對突發(fā)事件的分析判斷能力。敏銳的辨別能力和正確的判斷能力的建設(shè)離不開調(diào)查研究。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要以調(diào)查研究為突破口，自覺安排時間深入基層，及時、全面、正確地掌握第一手資料，見微知著，防患于未然，提高應(yīng)對突發(fā)事件的預(yù)測和預(yù)防能力。

在組織層面上，單位要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行危機(jī)管理理論的培訓(xùn)，強(qiáng)化實踐鍛煉，建立激勵機(jī)制。加大對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行危機(jī)管理理論培訓(xùn)的力度，使之具有危機(jī)思維能力。應(yīng)對突發(fā)事件的能力是建立在領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行危機(jī)思維基礎(chǔ)上的一種能力。危機(jī)思維又是建立在領(lǐng)導(dǎo)干部具有豐厚的危機(jī)管理理論和技能基礎(chǔ)上的一種觀察問題、分析問題、判斷問題和解決問題的能力，是領(lǐng)導(dǎo)干部知識、經(jīng)驗和技能的綜合體現(xiàn)。因此，加強(qiáng)培訓(xùn)是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力建設(shè)的重要途徑。首先，要學(xué)習(xí)黨和國家的路線、方針和政策，學(xué)習(xí)國家和當(dāng)?shù)卣贫ǖ膽?yīng)急預(yù)案，深刻領(lǐng)會黨和國家對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)急管理能力方面所提出的要求，正確把握應(yīng)對突發(fā)事件的大方向。其次，廣泛涉獵政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、管理、歷史等方面的知識，掌握現(xiàn)代信息技術(shù)，尤其是要學(xué)習(xí)公共危機(jī)管理方面的基本知識和基本技能。再次，要學(xué)習(xí)和研究應(yīng)對突發(fā)事件的成功案例，借鑒國內(nèi)外處置突發(fā)事件的成功經(jīng)驗，不斷提高應(yīng)對突發(fā)事件的水平。突發(fā)事件的應(yīng)對能力只有在實踐中才能得到真正的培養(yǎng)和提高。這就要求組織部門通過各種人事交流等措施，有計劃地安排黨政領(lǐng)導(dǎo)干部到工作一線進(jìn)行鍛煉，積累應(yīng)對突發(fā)事件的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗，提高組織、指揮、協(xié)調(diào)能力、現(xiàn)場處理問題能力：經(jīng)常性地組織應(yīng)對突發(fā)事件的訓(xùn)練和演練，使領(lǐng)導(dǎo)干部熟悉應(yīng)對突發(fā)事件的職責(zé)任務(wù)、基本要求、處理方法，及時總結(jié)經(jīng)驗，找出應(yīng)對突發(fā)事件預(yù)案存在的問題并及時修訂。建立應(yīng)對突發(fā)事件責(zé)任追究制，激勵領(lǐng)導(dǎo)干部自覺提升應(yīng)對突發(fā)事件的能力。一方面組織部門要把駕馭復(fù)雜局勢、應(yīng)急管理能力作為考核、選拔、任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的一項必要標(biāo)準(zhǔn)，形成正確的用人導(dǎo)向，以促進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提高應(yīng)急管理能力的自覺性。另一方面要考用結(jié)合，防止兩張皮。對能力過硬、表現(xiàn)突出的優(yōu)秀干部要及時表彰，不拘一格，大膽啟用：對工作不力、能力平庸的領(lǐng)導(dǎo)干部要堅決調(diào)整：對那些因工作失職、瀆職造成嚴(yán)重后果的要依法追究責(zé)任、嚴(yán)肅處理。

領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力建設(shè)是一項復(fù)雜而長期的系統(tǒng)工程，涉及到領(lǐng)導(dǎo)干部的心理素質(zhì)、知識水平和管理技能等多個層面，并與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治體制和面臨突發(fā)事件的范圍和頻度等因素有關(guān)，因而需要逐步推進(jìn)、循序漸進(jìn)。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理能力建設(shè)必須與應(yīng)急管理體制建設(shè)相結(jié)合，根據(jù)現(xiàn)行體制框架和背景，既要吸收借鑒國外和內(nèi)地城市先進(jìn)的經(jīng)驗，又要結(jié)合各地實際，由此才能不斷地提高領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急管理能力，從而在根本上保障國家的長治久安。