依法治國背景下的大學章程建設

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為依法治國指明了方向。高校是社會的一個縮影，對高校的治理同對社會的治理一樣涉及到各個層面。依法治校是依法治國理論在學校建設、事務管理和事業發展中的具體實踐和運用，是貫徹執行黨和政府依法治國方針，發展我國社會主義教育事業和管理學校各項事務的重要舉措。

一、現有大學章程的隱憂

2013年9月，教育部制定《中央部委所屬高等學校章程建設行動計劃（2013-2015年）》，要求2015年年底之前，所有高校完成章程的制定工作。截止2015年4月8日，全國已經有62所大學陸續擁有了自己的大學“憲法”。這一輪章程建設過程中雖存在權力的博弈和重新配置，但其中諸多問題也不容忽視：其一，目前大學章程的制定主體是大學本身，章程雖須經教育主管部門的認可和批準，但其對政府的約束力相當有限，政府職能不切實轉變，大學章程也只能停留在對未來的美好希冀；其二，從目前頒布的學校章程來看，不少章程存在著文本較為原則空洞，缺少能夠解決實際問題的改革舉措的問題，有敷衍交差之嫌；其三，已制定的大學章程不同程度地存在形式雷同、未彰顯大學精神和特點等問題。

二、大學章程要在應對現實挑戰中體現智慧

面對以上問題，大學章程的制定應堅持以下幾個要點，在應對現實挑戰中體現智慧：

首先，堅持法律保留原則，不與《教育法》和《高等教育法》等上位法相沖突，不能突破法律的界限，嚴格遵照《高等學校章程制定暫行辦法》，合理部署，有序進行；

其次，制定大學章程也應堅持獨創性。其一，堅持法律保留原則不能極端化為對法律法規的簡單套用、平移，即不能“抄襲”法律。其二，不能過度“借鑒”其他高校的現成模式，應注重大學章程的地域特色和層級特色以及大學的辦學目標，以利于發揮自身的獨特優勢；

再次，嚴格遵循民主公開程序，注重程序正義。從本質上看，大學章程作為大學精神的集中體現和大學行為的總規范，實際上是法的治理模式、法的精神和法律條規在一所大學的進一步延伸和具體化、個性化。程序正義即“看得見的正義”，其源于一句法律格言：“正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現”。大學作為法律、法規授權的行政主體，其行為理應體現程序正義。簡單而言，所謂“程序正義”指的是一切決定都需要走特定的程序。程序是通過“章程”和“規則”事先規定好的，這在高校治理過程中尤其重要，教師和學生的利益在受到沖擊的時候，質疑的往往不是結果如何，而是作出決定的過程沒有按照規定進行。“程序”不是空談，而是需要落實，每個步驟、環節都需要一絲不茍地加以執行，并且要建立針對高校相關決定的復議機制，讓教師和學生有申訴的渠道。另一方面，章程的制定中協商過程不可缺位。英國教育家懷特海說過：“管理一所大學的教師隊伍與管理一個商業組織決然不同。教師的意見以及對大學辦學目標的共同熱情是辦好大學的唯一有效保證。”章程的制定是與教育改革和制度建設密切聯系在一起的，需要各利益相關方的廣泛參與和充分協商，是一個凝聚力量、形成共識的過程。只有在構思未來發展時容納了更多的師生員工及其他利益相關者的意見，實施時才能得到較好的配合，章程才能發揮應有的效用。

三、有效推進大學章程的落實需要全方位的配合

首先，加強學校法治文化氛圍建設，保障學術自由。完成章程的制定只是依法治校的第一步，大學章程實施的核心是法治思維的養成。著名法學家伯爾曼說過“法律不被人信仰，將形同虛設。”大學章程的落實需要整個社會、政府和大學師生認真對待，需要營造尊重章程的信念和意識，明確章程的“憲章”地位，以獲得廣泛的認同、接受、尊崇和信奉。同時，更根本的是養成法治理念和法律規則意識。教育部《全面推進依法治校實施綱要》強調了學校法制教育的重要作用，針對學校管理者、教師和學生三個群體分別提出了要求。要求學校管理者要帶頭增強法治意識，提高運用法治解決問題的能力；要求在教師入職、崗位培訓和履行職責的全過程都要包含法制教育的內容，全面提高教師依法執教的意識與能力。同時加強和改善學生法制教育，開展好“法律進課堂”活動，把法治文化作為校園文化建設的重要內容。

其次，健全法制機構，充分發揮法律顧問的作用。要真正落實依法治校，依章治校，組織建設是基本保證，但許多高校并不具有一支專職的法律工作隊伍。充分借鑒社會力量，聘請法律顧問是一個比較現實的選擇。法律顧問是具有專門法律業務知識的法律工作者，他們熟悉法律，法律意識強，可以在法律咨詢、審查法律文件、調解糾紛、法制宣傳教育、代理訴訟等方面為高校提供法律幫助。

最后，章程的生命力在于執行。發揮章程在學校管理和辦學實踐中的作用，關鍵是要建立和完善大學章程的執行機制，找到有效的抓手。比如，已經頒布章程的學校，都應該以章程實施為重要契機，積極探索自主辦學的發展模式，圍繞學校治理體系和治理能力現代化，聚焦影響學校發展的兩大主要關系：一是理順學校與政府、社會之間的外部關系，推進校地合作、校企合作、校校合作，進一步把握發展機遇、拓展發展空間；二是理順校院兩級關系，推進學校辦學重心下移，擴大學院等基層學術組織自主管理的領域和范圍，確保權責一致，充分激發內部辦學活力。

四、結語

如同一切改革都會招致壓力與阻力一樣，依法治校，依據大學章程治校，就要擺脫行政性思維治校的傳統，也必然是一個長期的過程，當前還面臨嚴峻的挑戰，還有許多深層次問題需要進一步探索和突破。面對快速發展的高等教育，大學章程也難以窮盡和涵蓋大學發展的方方面面，未來的大學章程發展需要以問題為導向，在實踐中不斷創新。