現代治理視野下的城鄉職業教育一體化發展

[摘要]由于城鄉二元發展導致職業教育發展存在價值失落、水平失衡、目標失準的情況，因此，推動職業教育城鄉一體化發展是必然方向。構建現代治理體系，是實現職業教育城鄉一體化發展“善治”目標的保障，具體包括治理體系的價值認同與共享、多元治理主體的完善以及靈活的現代治理機制的形成。推動職業教育城鄉一體化發展，要通過制度變革，形成城鄉一體化發展的現代治理體系;建立城鄉一體化治理平臺，明確多元主體的治理責任;通過大力扶持農村職業教育，完善城鄉交流機制，推動實現職業教育城鄉一體化發展的善治目標。

[關鍵詞]城鄉一體化發展 "現代治理 "一體化發展治理

[作者簡介]孫曉玲（1976- ），女，重慶人，重慶水利電力職業技術學院基礎教學部，講師，研究方向為職業技術教育。（重慶 "402160）

[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2015）13-0009-04

2007年，黨的十七大首次提出了“城鄉一體化”的命題，即“要加強農業基礎地位，走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局”。2008年，黨的十七屆三中全會系統闡述了“城鄉一體化”的觀點，認為“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”。城鄉一體化蘊含包括教育在內的公共服務的城鄉一體化。由此，城鄉教育一體化正式走入政策研究和教育實踐的視野。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，正式將“構建城鄉一體化的教育發展機制”納入國家教育政策，成為教育發展政策的重要組成部分。

職業教育城鄉一體化發展是現代職業教育體系的重要組成部分。確保城鄉一體化發展的有效運行，形成可持續發展機制，需要有相應的現代治理體系。由于受現實因素制約，職業教育城鄉一體化發展要以形成長效機制和運行方式為目標，改革城鄉職業教育體制，激活相關要素與動力，并形成一整套制度。本文基于相關理念，探討了職業教育城鄉一體化發展的現代治理框架、內容以及實施路徑。

一、城鄉一體化辦學是職業教育發展的重要趨勢

當前城鄉職業教育在教育資源、辦學條件、教育水平、培養能力等方面的差距越來越大，城鄉職業教育之間的交流“單向化”。我國長期以來的“城鄉分治、城市中心”的管理模式，也影響到教育領域，最直接的后果與最明顯的表現就是優質的師資、設備、條件都集中在城市，導致農村職業學校在基礎能力建設、師資隊伍建設、培養條件等方面都大大落后于城市職業學校，導致農村職業學校的師資流失，辦學條件與辦學水平較低，難以滿足近年來我國農村地區的經濟社會發展、新型職業農民培養以及農村剩余勞動力轉移的需求。導致上述狀況的最直接原因是城鄉經濟社會發展水平的不平衡，從而出現城鄉職業教育在經費投入上的差異;根本原因是新中國成立后一直沿用二元城鄉管理體制，農村在各方面都難以與城市相提并論。城鄉職業教育之間的巨大差距，主要造成三個方面的問題，我們將其總結為三“失”。

第一，職業教育發展的價值失落。從本質上說，教育發展的價值在于促進公平，這種旨在促進公平的職業教育發展主要體現在：通過發展職業教育，使擁有一技之長的人有發展機會，進而縮小不同群體人群在經濟、社會地位方面的差距。囿于職業教育的城鄉差距，許多亟須接受職業教育的農村人群無法享受到充足的高質量教育服務，難以彰顯教育的根本價值取向。此外，由于制度性因素造成的城鄉差距，本身就是公平價值失落的表現。

第二，職業教育發展的水平失衡。城鄉二元管理體制下，“城市優先”或“城市中心”成為一種實然取向，優質教育資源多集中在城市。從職業教育看，經費投入、基礎能力建設、師資隊伍配備等方面也優先面向城市配置，導致城鄉職業教育的發展明顯失衡。城市職業學校尤其是發達地區的職業學校，通過投入較多的經費，已基本滿足辦學需要，并極大地提升了辦學水平。反觀農村職業學校，由于投入不足和吸引力下降等因素，出現了“生存困境”與“職能困境”，發展舉步維艱，與城市職業院校的差距越來越大。

第三，職業教育發展的目標失準。從短期目標來看，職業教育重在推動農村人口“離農”，將農村剩余勞動力轉移到城市，以適應當前我國城市化的發展需求。隨著新型城鎮化戰略的出臺，職業教育的發展目標也應有所調整，為農業產業化等發展方向服務。從現狀看，農村職業教育的發展目標失準，需要在城鄉一體化發展的戰略下進行重新布置與調整。

要從根本上改變當前城鄉職業教育二元分割、鴻溝巨大的現狀，必須轉變理念，樹立城鄉統籌發展觀，將區域內城市職業教育與農村職業教育通盤考慮，在辦學條件、培養目標、辦學方式、師資隊伍等多個方面，實現城鄉職業教育一體化發展。有研究者認為，城市與鄉村共同構成的城鄉系統，是一種自組織系統，具有一定程度的自創性、自生長性、自適應性和自相似性。從這一視角看，職業教育自身也是一種自組織系統，具有自組織的一些重要特征。城市職業教育和農村職業教育作為我國現代教育體系中的重要組成部分，與基礎教育、高等教育及繼續教育共同構成了我國的教育體系。同時，職業教育與政治、經濟、社會以及文化等多個方面相互影響，相互協調，“嵌入”經濟社會之中。在我國城鄉統籌發展、城鄉一體化發展的總體戰略之下，城鄉職業教育分別根植于相應的城鄉經濟社會環境之中。城鄉職業教育一體化就是基于職業教育的自組織特征，通過政府相應的治理策略，將處于二元發展的城鄉職業教育統籌融合發展，通過不斷縮小城鄉之間的教育差距，改變農村地區職業教育的落后狀況，使城鄉居民平等地享受高質量的職業教育服務，從而實現城鄉職業教育的均衡發展，在城鄉協同、城鄉互動中推進現代職業教育。從這一層面上看，實現城鄉職業教育一體化發展，最重要的是政府要基于現代治理理念，形成職業教育城鄉一體化發展的現代治理方案。

二、城鄉職業教育一體化辦學現代治理的內容與框架

從內涵上說，城鄉職業教育一體化是指從區域統籌的角度，通過打破城鄉二元經濟結構和社會結構的束縛，整合城鄉職業教育資源，構建動態均衡、雙向溝通、良性互動的現代職業教育體系和機制，促進城鄉教育資源共享、優勢互補，實現城鄉教育的相互支持、相互促進。城鄉職業教育一體化的現代治理，其基本內容就是在政府的統籌管理下，促進城市和農村在資源和條件上的整合，使城鄉有機互動、協調促進，形成可持續的職業教育城鄉一體化發展機制。要實現這一現代治理，構建基于職業教育城鄉一體化發展的現代治理體系尤為關鍵。

組織學和組織行為學理論認為，組織的治理結構可以分為四個部分：價值和理念、組織體制、運行機制、方式方法和技術手段。治理能力的提升，也就是治理內容與治理結構要件不斷優化的過程。基于這一視角與理論，我們認為，職業教育城鄉一體化發展的現代治理主要包括以下幾個方面：一是形成職業教育城鄉一體化發展的共同價值與理念，實現價值目標的聚合認同;二是形成職業教育城鄉一體化發展的組織體制;三是形成職業教育城鄉一體化發展的現代治理運行機制，保證城鄉一體化發展的可持續性;四是不斷完善職業教育城鄉一體化發展的現代治理手段與方法。從價值目標、結構要素、綜合能力上不斷完善職業教育城鄉一體化發展的治理體系，能夠從總體上提高現代職業教育的發展水平。具體說來，包括以下三方面：

1.現代治理的價值目標認同，主要指城鄉職業教育的各個主體通過各種互動與推動，使“一體化發展”這一理念獲得廣泛的認同，并得到各個主體的共同推進，最終發展為城鄉職業教育發展理論中具有重要影響力的價值理念。從某種意義上說，城鄉一體化發展的價值理念，就是以教育公平為底色的職業教育城鄉均衡發展，公平應該是城鄉職業教育發展的內在規定性，并決定職業教育發展的性質與趨向，同時也是其核心價值和動力。一方面，城鄉職業教育在發展過程中，要以“公平發展”為基礎理念，在相關的政策與制度安排上，體現城鄉職業教育公平這一基本狀態;另一方面，這也是基于城鄉職業教育發展中的不公平與差距考量而形成的基本目標，即最終消除不公平現象，形成城鄉職業教育公平發展的基本格局。從宏觀層面來說，以此為導向，出臺推進城鄉職業教育在資源、基礎條件以及師資等方面的政策，形成均衡化、一體化發展的頂層設計。地方應基于區域實際，形成城鄉職業教育一體化發展的具體方案與措施。

2.職業教育城鄉一體化發展的現代治理，在組織體制上主要關注治理主體。城鄉一體化發展涉及多元主體的共同參與，因此，要在相應的法律和政策框架內，框定各方的職能與邊界，保障多元主體的共同職責和各自利益。從現狀來看，多元主體包括政府、學校、企業、行業、學生及其他利益相關者，因此，職業教育城鄉一體化發展的現代治理，就是要以政府為主導的多元治理主體形成利益共同體，并通過調適發展過程中的利益關系，充分發揮政府的引導作用和辦學機構的參與作用。

在職業教育城鄉一體化發展的現代治理主體中，政府是主導性、基礎性的主體，這是由政府的性質和地位決定的。職業教育屬于一種準公共物品，政府是主要的供給方，承擔著發展職業教育的責任。改變職業教育發展城鄉二元分割的格局，政府的責任更為重大。從我國發展現狀與政治體制特征看，突破城鄉二元體制，還需要政府強有力的政策與制度支持。缺乏政府的有效引導與強力支持，很難出現城鄉一體化發展的格局。同時，這也與我國社會組織與民間力量的孱弱有關。“大政府、小社會”的現狀，導致社會組織在社會變遷的作用極為有限。對職業教育而言，企業、行業在推進城鄉一體化辦學的過程中影響非常小。此外，城鄉職業院校的學生、家長以及企業和行業，其自身利益也都與城鄉職業教育的一體化發展緊密相關，也都應是現代治理體系的多元主體之一，并與政府在這一過程中有效協商、良性互動，以期達成共識。

3.職業教育城鄉一體化發展的現代治理，要形成穩定的現代治理運行機制，制定規范的治理制度。從職業教育城鄉一體化發展的治理需求來看，要形成與治理價值和治理目標相配套的制度體系，保障機制的順利運轉。制度體系主要包括決策機制、執行機制、監督機制、協調機制、服務保障機制、政策保障機制等方面，通過一系列的制度整合，形成一整套城鄉一體化發展現代治理的運行機制。從具體操作層面來說，城鄉一體化發展涉及發展規劃一體化、經費投入一體化、隊伍建設一體化，等等。在宏觀制度體系的框架內，要將涉及城鄉一體化發展的各項措施具體化，形成穩定的現代治理運行機制。在職業教育城鄉一體化發展的過程中，多元主體各方在利益取向上不一致，甚至相互沖突，而且隨著經濟社會發展和相關工作的推進，各方的利益格局有可能經常發生改變。因此，要根據利益格局的變化，形成反映現代治理多元主體利益訴求的調整機制，通過利益均衡，平衡各方的利益需求，將城鄉一體化發展過程中的矛盾與沖突降到最低，并激發多元主體參與一體化發展的積極性，形成既具有剛性、又有較強靈活性的現代治理機制，促進職業教育城鄉一體化發展。

公共管理研究專家認為，治理理論的核心理念包括三個方面：一是主張為公共利益建立體現法治和責任的公共服務體系，政府、市場與公民社會對公共生活進行平等協商、合作管理，達成公共利益最大化的社會管理過程——善治;二是要求社會系統要素間平等協調、對話和互動，追求廣泛的共識和參與;三是強調社會管理過程中權力運行向度的變化。基于此視角，職業教育城鄉一體化現代治理體系的治理目標就是“善治”。“善治”也可以有幾個方面的標準，最為根本的標準是改進了社會公共福利，即無論是城市還是農村的職業教育得到發展，城鄉居民都能享受到符合需求的高水平職業教育服務，實現職業教育的機會均等、資源配置均衡、城鄉融合互動，形成城鄉有機結合、優勢互補的局面，全面提高全社會職業教育資源的配置水平與利用效率，并在治理成本、利益協調等方面達到理想的高水平均衡狀態。

現代治理內容則涉及職業教育城鄉一體化發展的各個方面，如各類職業教育機構、不同群體職業教育需求、職業教育效率與職業教育公平的協調、各類職業教育要素（管理、辦學、師資、生源、資金、教育教學）整合。這些內容的重點在于形成城鄉職業教育發展的共同平臺，基于城鄉一體化的發展基礎與條件，統籌城鄉職業教育的培養目標、基礎能力、課程設置、師資隊伍，通過一系列制度安排和政策導向，實現職業教育城鄉一體化發展的目標。

三、推進職業教育城鄉一體化辦學現代治理的對策

在職業教育城鄉一體化的實踐探索方面，我國部分地區已經進行了相應的實踐探索，如成都武侯區、安徽銅陵市、重慶梁平縣、上海浦東新區、天津市、北京市以及河北三河市等地區。這些實踐探索積累了豐富的經驗，不僅為理論研究和政策制定提供了許多合理化建議，也為職業教育城鄉一體化的未來提供了實驗基礎。但是，在如何實現職業教育城鄉一體化發展的現代治理體系方面，仍需繼續探索。通過對職業教育城鄉一體化發展的現代治理體系進行初步探索與分析，我們認為，將從以下幾個方面推動現代治理，以期達到現代治理的“善治”目標。

1.推動現代治理制度變革。制度變遷往往決定了教育發展。我國職業教育城鄉二元狀況的形成與存在，與二元管理體制是互為表里的。雖然城鄉的天然差距、民眾認識水平以及經濟社會的發展狀況影響了城鄉之間的公平性，但是，制度的不公平是根本原因。因此，推動現代治理制度變革，是形成現代治理體系的核心。

作為社會制度的下位制度，職業教育制度變革的基礎與環境是社會制度的變革，如戶籍、社會保障制度的改革，因此，應通過逐步推進的方式，形成城鄉一體化的社會制度，并在此基礎上推動職業教育制度的變革。從現代治理制度體系看，應從以下幾個方面進行制度改革：一是形成職業教育區域均衡投入制度。發展不均衡主要是投入的不平衡，因此，在城鄉一體化發展目標下，應加大農村職業教育發展的經費支持力度。在補齊農村職業教育“欠賬”的基礎上，消除城鄉職業教育經費投入的差異，不斷完善職業教育在中央和省級財政的轉移支付制度，形成穩定的城鄉一體化投入制度。二是形成職業教育教師的區域均衡配置制度。城鄉差距造成農村職業學校的教師不斷流失，因此，要建立區域均衡配置的教師管理制度，制定城市職業院校教師到農村職校支教的制度，完善農村職校教師到城市進修的制度，并利用現有條件建立完善教師城鄉交流的信息交流機制，形成穩定的職業教育城鄉交流制度與職業教育教師區域均衡配置制度。三是形成促進職業教育城鄉一體化的監管制度。監管制度主要包括對一體化發展水平的監控和相關責任主體推進工作的責任監管。基于我國行政區劃的特點與現狀，主要應由省級政府出臺各個市級區域職業教育城鄉一體化發展的指標體系，由市級政府負責推進與落實，并將其納入政府相關工作考核的內容。通過以上三個方面的制度變革，逐步形成穩定的職業教育治理制度體系，并致力于形成一種有利于推動城鄉一體化發展的制度文化。

2.建設城鄉一體化的職業教育發展平臺，推進城鄉共同治理。職業教育城鄉一體化發展是一個聚合了多方面力量與資源的社會大平臺，政府、學校、企業以及行業都參與其中。但是，值得注意的是，政府是城鄉一體化治理主體中的主導者，其治理權限、內容以及方式都與其他主體存在較大差異。城鄉之間、不同主體之間的協同合作尤為重要。因此，要建立城鄉一體化的職業教育發展平臺，通過圍繞城鄉一體化的發展目標，協調各方利益，在政府主體地位的引導下，通過協調城鄉職業教育利益相關各方，共同參與治理。

建立城鄉一體化職業教育發展平臺，首先要明確各級政府的責任與地位。省級政府要明確省域內職業教育城鄉一體化發展的主要目標和重要指標，并出臺相應的制度與政策，為建設發展平臺制定標準與方向;市級政府是推動城鄉一體化發展的主體，是各項目標的具體落實者;市級政府所轄的各下級政府是具體執行者。其次，通過建立市級政府組織統籌的、實現區域職業教育城鄉一體化發展的聯席會議制度，聯合市轄的縣、區的相關部門，組織學校、企業等部門形成共同參與推動職業教育城鄉一體化發展的組織體系。再次，形成城鄉共同治理的相關方案與制度。城鄉共同治理的過程中，要充分考慮市區政府與縣級政府在各自的治理權限與方式上的差別，分析城市職業院校與農村職業學校在參與城鄉一體化發展過程中的能力差異，有重點、有區別地組織相關的責任主體發揮各自優勢，共同參與到職業教育城鄉一體化的現代治理中來。

3.重點加大農村職業教育的發展力度，彌合城鄉差距。實現職業教育城鄉一體化發展的治理體系，難點在于改進農村職業教育的落后狀況，如何彌合城鄉之間的差距。不能孤立地看待農村職業教育的發展問題，必須要將其與經濟社會的發展目標與農村發展的現實結合起來，與城市的職業教育結合起來，理清農村職業教育發展過程中“面向農村”與“面向城市”兩者之間的矛盾與沖突。首先，要樹立城鄉統籌的農村職業教育發展觀，將城鄉一體化發展目標下的農村職業教育發展放在整個經濟社會發展的總體目標之下，將農村職業教育的發展規劃納入區域經濟社會發展規劃的總體布局，并將其定位為服務區域經濟社會發展的重要力量。其次，要組織力量研究區域內農村職業教育的發展需求，為農村職業教育發展制定方向明、針對性強、定位準的目標，并充分考慮城鄉職業教育發展目標的互動與互補。再次，要通過補償性制度來支持和推動農村職業教育，加大對農村職業教育的投入力度。最后，在現階段要重點強化城鄉職業學校的交流制度，尤其要進一步健全農村職業學校的教師與學生到城市職業學校進修、學習的相關制度。

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