特大城市人口調控要重視周邊

特大城市應充分利用好中心城區的外圍區域，鼓勵區縣差異發展和適度“極化”發展。

在快速城鎮化的背景下，特大城市人口高速增長以及由此產生的交通擁擠、環境污染、過度集聚等問題，是近年來困擾城市管理者的難題，也是特大城市人口管理的主題。在強調以人為本，以人的城鎮化為核心的《國家新型城鎮化規劃（2014?2020）》中，明確提出“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”。作為國家重大發展戰略的京津冀協同發展，核心也是通過有序疏解北京非首都功能，實現區域協調發展，調控北京市人口規模。

我國的特大城市人口調控到底怎么走，調哪兒，往哪兒調？國際一些大都市的人口發展經驗有一定借鑒意義。

實際上，我國特大城市城區人口雖“擠”，但市域并不算“擠”。不同于國外城市是相對獨立的城市地區，我國的城市既管理市區，又管理城市外圍的農村地區。如果按照可比的口徑，大致可將我國城市中心區往外的連片城市建成區，作為城市主城區。

按上述界定，北京、上海、東京、首爾、紐約五個城市主城區的面積都在600平方公里左右，其中北京五環內面積約661平方公里，上海中心城區面積約560平方公里，東京都23個區部面積621平方公里，首爾市總面積605平方公里，紐約（扣除遠離主城的斯塔滕島）面積635平方公里。在上述范圍內，五個城市的人口密度分別約為1.58萬人、1.59萬人、1.44萬人、1.67萬人、1.24萬人/平方公里。巴黎和倫敦城市核心區的范圍則大致在300平方公里左右，人口密度分別約為1.3萬人、1萬人/平方公里。

相比國際城市，我國的北京、上海城市核心區“‘餅’大人密”——城市連片區面積大、人口密度高。

在市域范圍上，上海市域面積6340平方公里，北京市域總面積1.68萬平方公里，與韓國首爾都市圈的1.17萬平方公里，日本東京都市圈1.36萬平方公里相近。上海市域、北京市域、韓國首爾都市圈、日本東京都市圈人口密度分別為3800人/平方公里、1280人/平方公里、2162人/平方公里、2618人/平方公里。相較而言，上海市面積小、人口密度較高，但北京市域人口并不算密集。

韓國首爾都市圈、日本東京都市圈的面積都小于北京市域，總人口分別超過2500萬和3500萬，高于北京市的2150萬。如何才能既讓都市圈承載更多人口，又避免核心區過度擁擠？

具有相當人口規模的副中心城市和大量的中小城市是提升都市圈整體人口承載力、緩解中心城區人口壓力的關鍵。

韓國首爾都市圈內，與首爾相距約50公里的仁川市是都市圈的副中心城市，人口約285萬;首爾周邊中小城市廣布，這些小城市面積多數在100平方公里左右，功能完整，相對獨立，其中人口超過100萬的城市1個，人口超過50萬的城市共有8個。東京都市圈內，與東京相距約30公里的橫濱市是都市圈的副中心城市，人口約370萬;東京都市圈內其他人口超過100萬的城市有3個，超過50萬的城市共有8個。

日韓首都市圈的副中心城市，人口規模都達到300萬左右。功能完整的中小城市通過便捷的軌道交通線路與中心城市連接，能夠有效分擔核心城市的人口集聚和產業集聚的壓力，提升了都市圈整體的人口和經濟承載力。

從北京、上海兩個特大城市情況看，上海市市域人口密度高。其中，浦東新區作為與核心區獨立的區域，總人口約550萬，類似大都市區的副中心城市。北京市城市核心區涉及6個區，外圍區縣有10個，外圍各區縣的城區集中的人口基本不足50萬人，難以形成功能相對完整的城市。

總體來講，我國特大城市的外圍區縣對核心區具有“雙重依附”特征。

一是行政管理上的依附，上級城市政府是區縣級政府的“家長”，賦予外圍區縣不同的功能定位，并給予相關的政策支持，區縣發展在很大程度上依賴上級政府;為平衡區縣發展，上級政府對各區縣的支持通常要考慮“公平”。

二是經濟活動上的依附，由于外圍區縣城市集中區人口規模不大，城市功能不夠完整，在經濟活動、就業等方面也依賴核心城區，例如，北京市主城區集中了70%以上的就業崗位，外圍區縣都在一定程度上成為城市核心區的外圍“臥城”。

對我國特大城市“城市病”的擔憂主要來自核心城區的人口集聚，但在人口調控方式上，往往形成“城市核心區有病，外圍區一起吃藥”的局面。例如，北京市提出到2020年，人口調控目標為2300萬人，而從2014年起，北京市政府就與各區縣簽訂了人口調控目標責任書，各區縣不管離城市的遠近，都要按指標對人口加以控制。

國外都市圈發展經驗表明，中國宜大力培育周邊中小城市，提升特大城市市域人口承載力。具體而言，特大城市宜充分利用好中心城區的外圍區域，在現行的行政管理體制下，鼓勵區縣差異發展和適度“極化”發展。

在人口調控上，要區分核心城區和外圍區域，控制中心城區人口增長;通過嘗試“老人老辦法、新人新辦法”等公共服務提供模式，鼓勵人口在外圍區縣城市區適度集中。

此外，要完善外圍區縣城市功能，構建合理的都市圈城鎮體系，將吸引中心城區功能疏解、人口轉移和形成新增人口的集聚點結合起來，提升區域整體人口承載能力。