小額貸款公司運行的制度缺陷與對策建議

摘 要：小額貸款公司是我國推行農村金融增量改革成果之一，對緩解農戶和小微企業融資難起到了重要作用。但現有制度供給存在缺陷，致使小額貸款公司主要存在資金來源約束、發展定位約束和稅費約束，從而影響了小額貸款公司的可持續發展。因此，本文以湖南省婁底市小額貸款公司為案例，對現有制度供給缺陷進行分析，為完善小額貸款公司的制度缺陷提出相應對策。

關鍵詞：小額貸款公司；可持續發展；制度供給；制度完善

中圖分類號：C812 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2015）06-0036-05

一、問題提出

中國是一個傳統的農業大國，農業人口眾多，但農村金融市場還處于初級階段，存在農村金融體系不完善、供需矛盾突出、金融抑制等問題。自1979年以來，我國農村金融體制進行了一系列的改革[1]。2004—2010年，國務院出臺了七個“中央一號文件”，圍繞著鼓勵民間資本及外資進入農村金融市場，設立和規范服務“三農”的新型農村金融機構，完善農村金融體系，加速推進了新型農村金融機構的發展。截至2014年末，全國共有小額貸款公司8791家，貸款余額9420億元。根據現有情況來看，小額貸款公司在數量規模上得到了快速發展，對緩解農戶和小微企業融資難起到了重要作用。與此同時，影響小額貸款公司可持續發展的問題逐漸顯現[2]，甚至部分小額貸款公司已經或者面臨解散[3]，近幾年來小額貸款公司退出市場的數量也逐步上升[4]。小額貸款公司可持續發展存在的困境，引起部分人擔憂甚至質疑小額貸款公司的發展情景。

關于小額貸款公司法律制度的研究文獻中，我國學者主要探討了小額貸款公司的定位[5]、監管問題[6]、融資問題[7]等。近來，我國部分學者又敏銳的涉及到了小額貸款公司可持續發展面臨的制度約束問題[8]。但是，通過梳理現有相關文獻，尚缺乏結合小額貸款公司發展的實證調研資料，對國家層面和地方層面的相關制度進行系統分析。因此，有必要在小額貸款公司法律制度研究的基礎上，結合小額貸款公司實際發展現狀，從制度供給的角度，對國家和地方層面現有制度缺陷進行分析，提出適應我國小額貸款公司發展的制度建議。

二、 湖南省婁底市小額貸款公司的發展困境

（一） 融資難、后續資金匱乏

筆者通過對湖南婁底市具有代表性的4家小額貸款公司進行調研了解，這4家小額貸款公司都表示有融資需求且資金緊缺，其中2家公司分別通過增資擴股和國家開發銀行湖南省分行融得部分資金（年利率7.44%）（見表1）：

從表1可以看出，源方小額貸款公司在2011年就采取增資擴股的形式注入資本2000萬，在2012年通過國家開發銀行湖南省分行融入資金2500萬。匯豐小額貸款公司2011年向國家開發銀行湖南省分行融入2500萬，2012年通過增資擴股注入5000萬。這兩家小額貸款公司融資成功后，依然感到資金緊缺，仍有融資需求。在對鴻星小額貸款公司及惠民小額貸款公司相關負責人進行訪談時，發現這兩家公司也面臨資金緊缺的狀況，但向國家開發銀行湖南省分行融資沒有成功。

（二） 稅負高、營利能力不足

《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發〔2008〕23號，下文簡稱指導意見）將小額貸款公司定位為普通工商企業，因此需按照《公司法》相關規定，承擔25%所得稅、營業稅及附加稅5.56%及其他稅費。同時根據《中華人民共和國個人所得稅法》規定：“利息、股息、紅利”所得按20%征稅，因此小額貸款公司股東稅后利潤依舊需繳納個人所得稅。根據調查了解，湖南省婁底市小額貸款公司紛紛表示，需承擔上述高額稅費，且不存在稅費補貼的情況。

從表2可以看出，湖南省婁底市某小額貸款公司承擔的營業稅及所得稅占營業利潤40%以上，尤其在2014年，該公司虧損的情況下，依然要承擔高達36萬的營業稅。小額貸款公司“營利”與“支農”本身存在一定的矛盾，完成“支農”目標，將降低其自身的“營利”能力，再承擔如此高額的稅費，嚴重壓縮了小額貸款公司利潤空間。

（三） 風險防控能力差、不良貸款率高

根據調查了解，湖南省婁底市小額貸款公司面臨的風險主要來自三個方面：一是信用風險，小貸公司面向的客戶為農戶和小微企業，由于信息嚴重不對稱，在放貸中面臨巨大的逆向選擇和道德風險；二是貸款操作風險，小貸公司信貸工作人員在貸款過程中沒有嚴格履行“三查制度”①職責，導致將貸款發放給不良客戶，資金遭受損失。如信貸人員接受客戶宴請及賄賂或者受到政府相關領導人“打招呼”的壓力，而放松監管，形成不良貸款；三是市場風險，農戶、涉農企業與農業緊密相聯系，農業生產回報率不高且與氣候息息相關，難以抵御自然災害。面對巨大的風險，湖南省婁底市小額貸款公司缺乏風險防控能力，主要表現在：沒有加入征信系統，對不良信息客戶難以及時了解；放貸方式以信用貸款和保證貸款為主，缺乏金融服務創新，信用貸款和保證貸款存在巨大的信用風險；普遍缺乏相關人才，具有銀行或金融工作經驗的工作人員較少②，資金規模不大，防御風險的能力差。另外，根據4家小額貸款公司負責人反饋的信息來看，其中3家不良貸款率超出5%的警戒線，另外1家小額貸款公司由于受2014年湖南省婁底市民間借貸危機的影響，不良貸款率將從低于1%達到3%。

三、 小額貸款公司運作的制度供給缺陷分析

（一） 湖南省婁底市小額貸款公司制度供給現狀

1.國家層面的制度供給現狀

我國小額貸款公司的現行制度供給可以具體分為三個部分：一是調整小額貸款公司性質、設立、經營、監管的法律規范，主要是央行與銀監會2008年發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》；二是調整小額貸款公司利率、支付清算、財務、風險監管的法律規范，主要是央行和銀監會2008年發布的《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》和財政部2008年發布的關于小額貸款公司執行《金融企業財務規則》的通知；三是專門調整小額貸款公司改制的法律規范，主要是銀監會2009年發布的《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》；四是作為經營金融業務的普通企業法人經營還受《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國擔保法》等法律規范的調整。除此之外，歷年“中央一號文件”中關于指引小額貸款公司服務“三農”的非實質性規定。

2.地方層面的制度供給現狀

從湖南省對省域內小額貸款公司制度供給現狀看可以具體分為四個部分：一是對《指導意見》的相關規定細化，發起人條件、試點縣域、股權結構及變更、經營范圍的事項，主要是湖南省2009年發布的《湖南省小額貸款公司試點工作實施意見》、《湖南省監督管理辦法（試行）》和《湖南省小額貸款公司試點審批工作指引》；二是關于小額貸款公司登記需要履行的程序及明確股權結構，主要是湖南省2009年發布的《湖南省小額貸款公司試點登記暫行管理辦法》；三是對小額貸款公司身份、融資渠道及規模、跨區經營地域試點及注冊資本的規定，主要是湖南省2013年發布的《湖南省關于促進小額貸款公司規范發展的意見》和《湖南省小額貸款公司設立及變更審批內部工作指引》；四是關于中介機構進入小額貸款公司試點工作的規定，主要是湖南省2011年發布的《關于建立小額貸款公司試點中介機構備選庫通知》。

總之，從國家到地方關于小額貸款公司的現有制度供給量上較多，且關于小額貸款公司發起人條件、股權結構、審批事項等規定存在重疊，部分制度形同虛設或缺乏配套機制，導致執行力不足。

（二） 制度供給缺陷分析

1.小額貸款公司定位不準確

根據《指導意見》規定：“小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司”。因此小額貸款公司并未取得金融機構的身份，而屬于《公司法》規定的經營金融產品的工商企業。根據小額貸款公司的法律性質，其承擔著“支農”、“支小”的任務，與村鎮銀行的政策任務并無不同。雖然《湖南省關于促進小額貸款公司規范發展的意見》明確規定小額貸款公司金融機構的身份①，但是由于法律位階太低，得不到認可和執行。因此，有必要從國家層面，明確小額貸款公司金融機構身份，才符合權利義務對等原則，促進其健康發展。

2.資金來源限制過嚴

根據《指導意見》的規定：“小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金”，“小額貸款公司從銀行業金融機構獲得融入資金的余額，不得超過資本凈額的50%”，顯而易見，這對小額貸款公司的融資渠道和資金來源監管過嚴，是為了控制小額貸款公司的資金規模，防范金融風險的發生。但是，這與農村金融市場的實際情況明顯不符，對此監管過嚴，限制過多，將影響農村金融市場的金融供給，加大農戶和小微企業的融資難度和融資成本。同時，存在資金匱乏問題的小額貸款公司，將不能形成循環的資金流，去維持自身的持續經營。湖南省為了緩解其域內小額貸款公司融資困境，發布了《湖南省關于促進小額貸款公司規范發展的意見》，規定小貸公司經過批準可以向金交所或股交所融資，并將50%的規定，擴大到100%②。但是，并沒有將相關配套措施落到實處，該條融資規定缺乏可操作性，小額貸款公司依然面臨資金緊缺，融資困難的局面。

3.稅收優惠政策缺位

依據國家發展改革委頒布的《產業結構調整指導目錄（2011年本）》鼓勵類“金融服務業”中的“農村金融服務體系建設”，可享受西部大開發稅收優惠政策，減按15%的稅率征收企業所得稅，但中東部地區小額貸款公司不能享受該優惠。同時根據財政部發布的《關于開展縣域金融機構涉農貸款增量獎勵試點工作的通知》以及《中央財政新型農村金融機構定向費用補貼資金管理暫行辦法》享有稅收優惠的金融機構中，并沒有包含小額貸款公司。另外《指導意見》將小額貸款公司定位為普通工商企業，因此小額貸款公司需按照《公司法》規定的經營金融產品的工商企業繳納所得稅25%、營業稅及附加稅5.56%。同時根據《中華人民共和國個人所得稅法》規定：“利息、股息、紅利”所得按20%征稅，因此小額貸款公司股東稅后利潤依舊需繳納個人所得稅。小額貸款公司以農戶和小微企業為服務對象，同時面臨著農村金融機構和民間融資擔保公司的強勢競爭壓力，稅收優惠制度缺位，降低了小額貸款公司與其他農村金融機構進行競爭的能力及其營利能力和服務“三農”積極性。

綜上所述，我國現有制度存在制度供給過剩與不足并存的矛盾，阻礙了小額貸款公司的可持續發展。因此有必要著眼于小額貸款公司實際發展情況，進一步完善現有制度，為小額貸款公司的可持續發展提供制度保障。

四、 小額貸款公司可持續發展的制度構建

（一） 明確小額貸款公司金融機構的身份

身份是市場主體從事什么樣的市場經營的基礎，決定了市場主體的義務與權利。根據現有規定，小額貸款公司是經營金融業務的普通企業，為了更好的促進和規范小額貸款公司發展，應賦予其對等的權利義務即明確其“只貸不存”的金融機構的身份，其享有金融機構“支農”稅收優惠，使其具備同業拆借的資格，降低經營成本，提高其營利能力，同時可以為小額貸款公司降低貸款利息，擴大業務規模提供有力支撐。

（二） 拓展和創新融資途徑

由于政策對小額貸款公司資金來源進行嚴格限制，小額貸款公司在經營中普遍存在資金緊缺的狀況。要打破融資“瓶頸”，增強其金融持續供給的能力，應為融資途徑進行創新和拓展提供制度支持。（1）與銀行機構進行同業拆借。在金融監管安全的范圍內，政府可以出面擔保發展良好的小額貸款公司以金融機構的身份向銀行拆借資金。（2）發行私募債券。政府通過制定相關法律規范，規定符合條件的小額貸款公司可以通過發行私募債券進行融資。如重慶市出臺的《重慶市小額貸款公司發行私募債券業務指引（試行）》（渝金發[2013]），對小額貸款公司發行私募債券的條件、金額、利率等進行了詳細規定。（3）信貸資產證券化。小額貸款公司根據自身需要，可以通過資產證券化方式來獲得資金。重慶和天津已有不少小額貸款公司通過資產證券化進行了融資，并且取得不錯成績。各地方政府可根據實際情況建立金交所和股交所，為小額貸款公司融資提供平臺，同時應該出臺相應的法律規范控制融資風險，規范其發展。在防范風險的基礎上，通過以上途徑融入資金，可以將《指導意見》規定不得超過資本凈額的50%，放寬到150%。

（三） 加大財稅政策扶持力度

依據國務院“要從農村實際和農民需要出發，按照有利于增加農戶和企業貸款，有利于改善農村金融服務的要求，加快改革和創新農村金融體制。鼓勵有條件的地方，在嚴格監管、有效防范金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織”①的意見精神，小額貸款公司“堅持為當地農民、農業和農村經濟發展服務”，與其他農村新型農村金融機構一樣，承擔“支農”、“支小”的任務。因此，有必要將小額貸款公司納入稅收優惠政策范圍內，其享受的稅收優惠待遇可以比照農村信用社，營業稅按3%以及對企業所得稅予以一定的減免，同時對小額貸款公司落實好涉農增量補貼的待遇。同樣的優惠財政待遇，有利于提高小額貸款公司的積極性，增強小額貸款公司的競爭力，在農村金融機構小額信貸業務上形成充分的競爭，緩解小額貸款公司通過高息貸款來獲取財務可持續的壓力，為農戶和小微企業獲得貸款提供更好的服務。

（四） 構建政策性農業保險法律體系

政策性農業保險法律體系的構建，是防范農業風險，保障農業健康發展的基礎。而農業作為我國經濟發展的基礎，農業保險對“三農”問題的解決，推動新農村建設，起到至關重要的作用，同時有利于降低小額貸款公司及其他農村金融機構的貸款風險。因此出臺專門的《農業保險法》顯得十分必要且緊迫。政策性農業保險立法應從以下幾個方面構建：（1）政府加大財政支持，提高農業保費補貼。農業保險具有準公共產品的性質，且具有較強的外部性，政府應進行干預，通過稅費補貼予促進農業保險的推廣[9]。（2）誘導性強制保險。農村地區農戶普遍受教育水平不高，尤其部分農戶已投入城市變身為“農民工”，自愿購買農業保險的意愿很低，因此政府應該根據經營農產品的品種規模配置保險，實現強制與自愿相結合的方式推行。（3）建立再保險制度；通過再保險業務可以分擔風險，提高對高風險農業項目風險抵御能力，同時可以進一步防范道德風險和逆向選擇，降低小額貸款公司等放貸主體的貸款風險。（4）建立巨額保險基金；向政府及保險公司提取一定比例的保險費構建巨額保險基金，以備巨大自然災害的超額賠付，同時按照基金管理辦法進行投資操作，以保證自身的賠付能力。

（五） 加快構建農村信用體系建設

農村信用體系的建設可以降低貸款成本以及農戶違約風險，提高小額貸款公司風險防范水平[10]。雖然我國農村信用體系的建設已經取得了一定的成果①，但農村人口多，居住分散，現有農村信用體系缺乏全面性。因此，一是應加快建立信用體系立法，為農村信息征集提供法律依據，通過法律的規范信息采集，強化違約責任，匹配權利義務；二是通過一定的政策補貼，鼓勵中介機構加入農村信用體系的建設，有利于加快建成科學而全面的信用體系；三是打造市、縣、鄉三級聯動的征信模式，以市級為中心，將農戶的信用等級與利率、貸款額度、優先貸款等掛鉤，形成利益激勵機制；四是要求各村委會加強宣傳力度，創造良好的輿論氛圍；五是地方政府及金融監管部門應在資金、技術上提供支持，督促各部門相關信用數據共享并及時整合。

（責任編輯：于明）

參考文獻：

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