地方主體稅種如何設計

究竟要不要人為地樹立、培植出一個或幾個新的地方主體稅種？

按照2015年政府工作報告的安排，今年應力爭全面完成“營改增”改革，營業稅這一昔日的地方大稅種將由此步入歷史舞臺。在這樣的背景下，不少專家提出，未來應盡快尋找新的地方主體稅種，來給地方稅收“補位”。這些觀點在“營改增”起步后就十分突出。

所謂地方主體稅種，也就是在一系列地方稅中脫穎而出、對地方稅收收入起到支撐作用的稅種，要么是純粹的地方稅，要么稅收分成明顯傾向于地方政府的央地共享稅。

然而，樹立、培植新的地方主體稅種這一思路，是否會在政策層面成真？目前尚存疑問。

消費稅可行嗎？

消費稅是業內認為可以補位地方主體稅種的一大選擇。無論是公眾輿論還是專家學者，提出這一政策建議的聲音十分強烈。

相關部門也曾有這樣的政策建議。在《財政改革發展若干重大問題研究》一書中，河北省財政廳承接的財政部2013年課題——“構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度問題研究”建議，在“營改增”完成的基礎上，未來應將消費稅擴圍，并逐步將各行業銷售稅的征收環節全部調整在零售環節征收，使消費稅成為實際意義上的零售稅，并將其設為省級政府的主體稅種。

華夏新供給經濟學研究院院長賈康還建議，應考慮將車輛購置稅并入汽車消費稅一并作為地方稅。從長遠來看，還應探索研究開征電力消費稅，這樣，既可以調控電力消費，實現節能降耗的發展目標，也可以為地方籌集財政收入。

然而，對于這些意見，業界存在不同觀點。

據《財經國家周刊》記者了解，國稅總局稅務科學研究所等部門的一些專家曾在2014年根據地方稅體系建設的國際經驗，對消費稅征收環節及收入歸屬問題開展過研究課題。參與研究的還包括上海、寧夏、廈門等11個省市自治區稅務局或地稅局的法規處等相關部門的人員。

在他們的研究中，對上述問題出了不同的態度：不應為了營改增后地方政府要尋找替代收入，就把消費稅打造為地方主體稅種。

他們認為，從消費稅自身的“能量”來看，它也不可能替代昔日的營業稅。主要原因有三：

第一，消費稅收入規模遠沒營業稅大。以2014年為例，我國營業稅的規模高達17782億元，而消費稅只有8907 億元，只有前者的一半。

第二，從地區結構看，兩者的差異也很大。有的省市消費稅收入規模很小，營業稅收入規模卻很大，有的省市則相反。

比如北京市2014年消費稅只有206億元，而營業稅有1148億元，營業稅是消費稅的5.6倍;但云南省就顛倒過來，消費稅717億元，營業稅只有396億元。這種結構性反差，如果直接以消費稅來彌補營業稅的收入空缺，就會造成地區間的苦樂不均。

第三，現行消費稅主要在生產環節征收，改成地方稅可能引發地方政府對煙、酒、能源、機動車等消費稅大項的競相投資、擴大產能，反而不利于結構調整。所以將消費稅全面改成地方稅的思路是行不通的。

當然，有少部分行業的消費稅可以設置為地方稅，比如機動車、特定服務等稅目。這不僅因為地方掌握信息充分，且與地方關系緊密，具有作為地方稅的潛質，可以在將這幾個行業消費稅的征收環節移到零售環節的基礎上，將其改為地方稅。

房產稅能指望嗎？

房產稅是補位地方稅收的另一大選項。自2011年上海、重慶率先開始房產稅試點以來，目前這一稅種的影響還十分有限。

《財經國家周刊》記者從國稅總局人士處了解到，目前中央已經確定由全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會起草房產稅改革方案，財政部和國稅總局均參與其中。

在外界看來，房產稅改革推動緩慢的直接原因，是房產稅“生不逢時”，剛推出不久便遭遇嚴峻的樓市形勢和經濟形勢下行。但上述人士表示，房地產稅改革正面臨四大難題，才是真正桎梏房產稅的關鍵。這四大問題如果不能找到答案并獲得共識，房地產稅將很難獲得實質性的推動。

首先，房地產稅的征收對城鎮居民征稅還是包括農民？第二，如何處理土地出讓金和房產稅關系？第三，按照中國國情，房產稅的征收要有一個免征額，免征額按什么標準確定？第四，如果開征，居民住房跟工商業用房是同等看待還是區別對待？

對于第一個難題，從其他國家來看并沒有城鎮和農村居民之分的，任何人只要有房地產就會征收房產稅。

但在中國城鄉二元結構現狀下，如果對農民征收房地產稅，則會帶來更大的不公平。上述人士表示，現在方案起草組的初步考慮，是在稅法上寫明擁有房產的中國公民均應征收房產稅，但在實際操作上對農民暫免征收。

第二個難題也是中國特色，由于中國樓市價格普遍覆蓋了土地出讓金成本，這讓地價和房產稅的關系成為焦點。對于這一問題，尚未有成型的解決方案。

第三個難題是面臨爭議最多的一個問題，有按面積、按套數、按房產價值多個方案。上述人士透露，目前該起草組最為傾向的方案是按人均面積確定免征額起點。

國家統計局數據顯示，2013年我國城鎮人均建筑面積33平方米，假定人均扣除30平方米，三口之家的房產稅免征額將定在90平方米，也就是超過90平方米的住房面積才征稅房產稅。

“但是按面積又有一個問題，如北京王府井的100平方米跟六環的100平方米，它的價值有天壤之別。”這位人士說。

對于這一問題，還有專家建議可考慮對住房分類，實行差別化的稅率。基本住房扣除征收，改善性住房低稅率，享受性住房實行中度超額累進稅率，投資性和投機性住房實行高度超額累進稅率。

對于第四個難題，上述參與人大預工委房產稅改革方案制定的人士表示，居民住房和工商業用房肯定會區別對待，居民普通住宅一開始可能只會征收零點幾的稅率，使負擔可承受。但也有聲音認為這還不夠，房產稅鋪開時點應根據房屋屬性區別對待，先商業住宅、豪宅，后居民普通住宅。

由于存在諸多分歧，可能意味著，房產稅作為地方主體稅種只限于政策規劃，較難在短期內成為現實。

真需要地方主體稅種嗎？

1994年分稅制改革后，雖然有營業稅一直作為主體稅種支撐地方稅收，可是地方政府錢少、事多的財政格局，仍然被解讀為地方融資平臺盛行、地方債聚積的一個原因。

“這一觀點雖然不準確，卻十分盛行。” 中央財經大學財經研究院院長王雍君對記者說表示。

而眼下各地普遍投資不振，更有不少觀點認為，其中一個重要原因便是在營改增啟動、融資平臺遇冷導致地方政府財力不支，從而令地方政府難以撬起本地投資的杠桿。

這便是呼吁重新樹立地方主體稅種的主要邏輯。由此可見，究竟要不要人為地樹立、培植出一個或幾個新的地方主體稅種，是關系到未來央地財稅關系的一個重要問題。

《財經國家周刊》記者了解到，目前業界存在多種觀點。

有專家認為，消費稅可作為地方在“營改增”后短期內最直接有效的“頂替”稅種。如考慮將部分品目實行中央與地方共享。那些收入少、地域特點明顯、以調節為主的應稅品目，比如今后可能納入征收范圍的高檔商品、消費娛樂項目等，可考慮全部歸地方財政，以部分對沖營改增全面鋪開后地方稅收減少的影響。

也有建議稱，還應做大資源稅、環境稅，并系統研究設計房地產相關稅制，把這些稅種作為地方稅體系中的重要培育對象。

前述國稅總局稅務科學研究等部門的研究，則認為不應刻意為地方“找稅”。

他們認為，為找替代收入而“強行”以所謂地方主體稅種代替營業稅的思路并不科學。因為它不是從稅種自身的特性出發，而是為收入而找收入。構建地方稅體系的思路，應根據稅種的屬性，將適合作為地方稅的稅種納入地方稅體系，“在收入上能解決多少就算多少。”對于地方稅收缺口怎么辦，“更多地還要通過稅收分成和財政轉移支付解決。”