如何重啟城市化動力

對過去三十多年中國經濟高速增長發動機，有各種解釋。解釋不了增長的動力，就說不清動力為何消減，也就判斷不出當前的經濟下滑是暫時的，還是不可逆的。

過去三十多年，中國經濟之所以能夠實現高速增長，是由于改革創造出大量可以盈利的商業模式。其中，對中國經濟推動最大的，就是創造了“土地財政”。

土地財政是過去三十多年支撐城市基礎設施建設的最主要財源。同時，幾乎所有新的商業模式都是以“房地產+”為特色。例如，“房地產+高鐵”、“房地產+商貿”、“房地產+主題公園”、“房地產+高新區”、“房地產+大學城”和“房地產+棚戶區改造”等。

甚至中國的制造業也是靠土地財政補貼，才能在世界市場上獲得非凡的競爭力。毫不夸張的說，過去三十多年中國經濟增長最主要的發動機，就是以房地產為核心的土地財政。

但過去五年，特別是從去年開始，土地財政這一發動機出現“喘振”現象——成本上升和房價下跌同時壓縮了這一模式的盈利水平。土地成本（包括征收和開發）占土地出讓收益的比例，已經從1989年的不超過20%增加到2014年的超過80%。

2014年，國有土地使用權出讓收入增速從上一年的44.6%猛跌到3.2%，全國主要城市的房價普遍面臨下跌壓力，土地出讓數量和價格雙雙下跌。成本上升和收入下降，使得土地財政凈收益巨減。

城市化的主發動機迅速熄火，隨之而來的是所有以“房地產+”為基礎的商業模式都開始難以為繼。

此時可以做出判斷：在找到替代增長模式之前，中國經濟下行壓力將持續。目前最迫切的，已經不再是爭論經濟是否會下滑，而是如何防止經濟自由落體般墜落，并且盡快找到新的增長動力。

防止房地產崩盤的四點策略

“房地產+”模式支撐中國經濟，如果出現斷崖式下跌，最主要風險將會來自房地產市場的崩盤。

對于無法發行市政債券的中國城市政府來說，其融資最主要就是來自房地產市場。房地產市場好比地方政府的“股市”，如果把一個城市看作出售公共產品的企業，一級市場就相當于把城市的股票包銷給券商（開發商），券商（開發商）再把加工過的產品（不動產）分銷給散戶（業主）。購買一個城市的不動產，實際上就是購買該城市公司的股票。

由于政府、企業乃至家庭的財產構成主要是不動產，而不動產的市場價格是由房地產市場所決定的。一旦房地產市場垮掉，對經濟的沖擊將遠超股市崩盤。從政府到銀行、從企業到家庭，全社會的財富都要被重估。

如果說股市下跌是一場特大山洪，國家還有力量組織抗洪，房地產市場下跌則會像決堤垮壩一般，將所有財富席卷而去。因此，防止經濟斷崖下跌，首先要避免房地產市場崩盤。

房市崩盤絕非危言。2015年上半年，房地產市場先行指標土地市場供需雙降，全國300個城市推出土地面積下降29%，成交面積下降40%，出讓金下降38%，溢價下降2%。其中，前50大城市出讓金下降35%。這些都是房地產市場可能出現崩盤的前兆。

為了防止崩盤，必須堅守以下四點策略。

一要棄量保價。在房地產市場價格和數量不能兩全時，要壓縮規模力保市場價格不會暴跌。因為一旦房價下跌，地價就會下跌，處于非交易狀態下的存量資產的價值就需要全部重估。主要經濟體（特別是企業和政府）的資產負債表變動，將會影響所有市場參與者的信用水平，后果極為嚴重。

例如，廈門市的經驗就是從供給端加以控制。2010年以來，廈門商品房供地量沒有增加，廈門本島商住用地幾乎完全停止推出。2014年下半年是全國房地產最不景氣的時期，廈門房價卻保持穩定，環比逆勢上漲1.84%，漲幅首次位居全國第一。

二要抑制變相融資。由于缺少預算，在地價較高的情況下，政府往往會通過“房地產+”模式為這些項目融資，包括棚戶區改造、老廠房改造、城中村改造、危房修復、基礎設施建設、養老、征地預留集體發展用地、工業配套和鄉村旅游等等。但是，如果政策性土地融資過多，限量保價政策就會形同虛設。

2008年之后，昆明開啟大規模城中村改造，至2015年3月24日叫停之時，已經啟動改造229個項目，市場供應總建筑面積相當于昆明主城區近10年的商品房建筑面積總和，供給嚴重過剩。其他如成都的農地變相入市、杭州的違章小產權等，無一不導致本地房地產市場的下滑。

三要控制征地拆遷成本。土地財政巨大的成功，首先是由于壟斷一級市場可以讓政府以較低的價格獲得原始土地。這是土地財政的基礎，也是中國超越其它經濟體，實現超高速城市化的真正秘密。

要控制征地拆遷成本的上漲，首先就要明確補償標準。現行《土地管理法》第47條“土地補償費和安置補助費的總和不得越過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”，對當年抑制地價過高起到了重要作用。現在的征地拆遷成本快速上升，就是因為這一標準發生了動搖。要防止經濟斷崖式下跌，最緊急的就是立即制止土地成本的急劇上升。

四要盤活存量。土地財政失去動力的主要原因，就是征地拆遷成本上升和小產權的泛濫，侵蝕了其盈利空間，但這并不意味著土地財政全部潛力的耗散，在已經形成的存量中，仍隱藏著巨大的收益空間。

存量工業用地就是隱藏的財富。在城市化初期，工業用地占比往往很高，中國城市目前工業用地占城市總用地一般都超過30%。隨著工業化完成，工業用地占城市用地比例會顯著下降。例如，紐約1988年時，工業用地占比就降到7.5%，芝加哥1990年是6.9%，大阪1985年是14.5%，橫濱1980年是7.3%，而東京1982年時只有2.5%。

以廈門為例，廈門建成區面積334平方公里，工業園區面積130平方公里，工業用地約占39%，其中相當一部分因為沒有到期而被閑置或私下變更。

只要工業用地占比降到橫濱的水平，就可以置換出80平方公里土地;降到紐約水平，就可以獲得新增用地104平方公里。如果容積率按1，每平方米樓面價5千元計，就是數千億的土地收益。

由于這部分土地沒有征地拆遷和七通一平成本，基本上可以視作凈收益（去年全國土地凈收益不到9000億）。如果全國工業用地都能盤活，帶來的凈收益可能達到數十萬億之巨，足以支持又一個十年的經濟高速增長。

盤活存量工業用地必須在國家層面進行制度設計，一要縮短新增供地年限，到期的一定收回;二是老的工業用地到期必須收回，不得任意提高土地收儲價格，特別要慎重推出“退二進三”優惠。現在出讓的工業用地，就相當于為以后政府儲存巨額資產。

由于大部分工業用地將會逐年到期，一個可行的辦法，就是借助“影子規劃”——提前給收儲部門發放工業用地未來用途的規劃許可，然后通過期權抵押、證券化等辦法貼現——在不給土地市場增加供給的前提下，為當前的基礎設施和增投大規模融資。

土地財政之外的新發動機

對于中國經濟而言，更急迫的是尋找土地財政之外的新發動機。單純增加固定資產投資，不能產生利潤，只會帶來更多債務。這樣的商業模式，投入越多，經濟風險就會越大。因此，增加固定資產投資之前，必須先找到有效需求。

首先，城市化的一個主要需求，就是新增城市化居民的住房需求。對幾乎所有生產都處于過剩狀態的中國經濟而言，這個巨大的剛性需求如果能夠釋放出來，將會對整個經濟產生全局性的影響。

由于當前商品房市場是杠桿率最高、泡沫最大的領域，通過增加商品房市場供給的模式，不僅解決不了新市民的住房需求，反而會誘發房地產市場崩盤。而廉租房、保障房由于需要消耗寶貴的財政收入，也是難以長期持續的。

建議的辦法是采用“共有產權”或“先租后售”的模式。與棚改、城中村改造不同，這兩種模式都無需依賴土地市場融資和財政補貼，全部成本都由業主自己支付。政府收益不是通過土地出讓，而是通過期權化或轉移到其他稅收收益而獲得。

其中，“先租后售”模式，由于10到15年后才能解禁上市流通，不會對當前的房地產市場造成沖擊，這一模式應當成為下一階段解決住房問題的主要模式。

假設全國一年建設1000萬套，每套50平方米，造價25萬元（土地加建安成本5000元/平方米），這一模式每年拉動固定投資2.5萬億。

其次，城市化可以帶來對基礎設施的巨大需求。但同樣，這個需求必須被設計成可以盈利的商業模式。以地下管廊為例，地下管廊分為廊體和管線兩部分，每公里廊體投資大約8000萬元，管線大約4000萬元，總造價每公里1.2億元。據此估計，到2020年地下廊道將有8736億需求，平均每年拉動固投1456億。

2014年6月，《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》發布。2015年1月，財政部公布了開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知，3月份，發改委又發布《城市地下綜合管廊建設與項債券發行指引》，7月28日，國務院常務會議再次部署推進城市地下綜合管廊建設。

但是，從各地進展來看，效果并不理想。已經開展的也多是樣板工程，難以大面積推廣。究其原因，就是地下管廊投資仍未找到有效的盈利模式。

中國城市的地下空間管理，同1990年前的土地市場一樣，大部分都是市政功能性質，業主不是政府就是國企，長期以來都是無償使用，自然沒人愿意為節約地下空間建設管廊。要通過市場供給地下管廊，必須像地上一樣，有償使用地下空間，并且要讓沒有進入管廊的管線付出更高的成本。

為此，必須盡快建立地下空間有償使用機制，根據開發價值對地下空間定價，并建立產權登記和規劃許可制度，只要管廊可以通過收費盈利，自然就會找到最優的融資模式。

再次，城市化本身會帶來前所未有的巨大消費需求。如果把這些潛在的需求通過設計新的商業模式盤活，將會帶動巨大的投資需求，停車需求就是一個例子。

最近十年，全國主要城市汽車擁有率爆炸式增長，隨之而來的就是停車供給不足。但這一顯而易見的需求，卻并沒有轉化為拉動經濟的有效供給，一個主要原因就是路邊停車成本極低，很多甚至不收費。

要盤活這部分需求，首先必須明確道路是全體市民的資產，相當于城市的“公攤”，所有占用道路停車都必須為此付費。為此，可以把所有道路紅線內土地作為資產，注入一家國企，并授權其向所有在路上停放的公私車輛收費，所得收益用于建設停車樓（或地庫）并由同一家公司統一經營。

這家公司可以通過提高路邊停車價格，降低停車樓（地庫）價格的方式，用路邊停車收益補貼車庫停車成本。

全國2015年汽車保有量為1.05億輛，大部分都在城市運行。假設每輛車每天停車費用只花10元，一天就是10億元，一年就是3650億元。由于這筆收入幾乎是地方政府的無成本收益，超過土地財政2014年凈收益（不到9000億元）的1/3，可以在相當程度上彌補土地收入下降帶來的財政壓力。

上述實例表明，中國經濟雖然面臨巨大的下行壓力，但增長潛力依然存在。中國完全有可能尋找到推動經濟增長的新動力。

麥迪遜（Angus Maddison）按照1990年的美元價值計算，2008年中國的人均GDP為6725美元，相當于美國人均國內生產總值的21%。這一人均水平，恰恰相當于亞洲四小龍起飛之時。