建立財政轉移支付績效評估制度的構想

摘 要：財政轉移支付制度是現國家財政體制的重要組成部分，必須保證其健康、順利運行，合理發揮作用，達到預期效果。許多省市財政轉移支付績效評估進展緩慢或不盡如人意，本文試圖在分析財政轉移支付制度建設的基礎，提出財政轉移支付績效評估制度的主要內容和構架，以期為完善轉移支付績效評估工作有所裨益。

關鍵詞：財政轉移支付；績效評估；制度建設

財政轉移支付實質上是一種以各級政府之間存在的財政能力差異為基礎，以實現各地公共服務水平均等化為主旨的財政平衡制度。我國現行中央對地方的財政轉移支付由一般性轉移支付、專項轉移支付、返還性轉移支付三部分組成。財政轉移支付制度逐步完善對縮小地區差距、促進地區協調發展、提高資金使用效率十分重要。

一、財政轉移支付績效評估存在的問題

財政轉移支付績效評估工作不僅涉及項目過程審核和投資與回報的評價， 而且包括各種宏觀因素的評價，如社會環境對資金使用的影響，以及資金使用者的行為對行業、社會及整個經濟運行的影響等。

（一）缺乏對財政轉移支付績效的監管共識

目前在財政轉移支付績效監管中缺乏共識，有“財政轉移支付效益監督”、“財政轉移支付績效監督”等不同說法。特別是財政轉移支付績效監督與績效評估、績效管理、績效審計之間的關系非常模糊。

（二）缺乏財政轉移支付績效預算和績效標準

績效預算是績效監督的基礎，績效標準是績效監督的衡量尺度。美國政府績效管理最初就是通過提出績效預算和標準、來促進政府提高工作效率、效益和實現公共服務目標的。財政轉移支付績效標準是管理部門或檢查人員對實際效果進行衡量或評價的鑒定要點，績效監督評價指標體系是衡量被監督單位或項目績效高低的尺度。現階段我國的財政轉移支付績效監督工作，缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系，對不同層面、不同性質的支出評價，其量化公式、測算模型難以確定。

（三）財政轉移支付績效評估指標體系不完善

財政轉移支付績效評估指標體系是財政轉移支付績效目標的數值表現，是進行準確評估的核心內容。然而我國在財政轉移支付績效監督指標體系的建立方面，相關部門無論在理論還是實踐上都嘗試性地建立并運用了一些績效指標，但都不夠系統和規范，也不十分成熟。

（四）缺乏財政轉移支付績效評估的法律保障

財政轉移支付績效評估結果只是各有關部門建設檔案保存，或作為有關部門加強新上項目管理的借鑒或參考，對于財政資金支出項目中的成績、問題與相關責任， 對項目執行過程中的各個環節責任人并沒有任何直接約束，使財政支出績效評估工作流于形式，而且影響了財政轉移支付績效評估工作的權威性，制約了績效評估工作的深入開展。從國外財政支出績效評估工作的發展實際看，財政支出績效評估工作要取得實效，必須得到必要的立法支持，而且要制度化。財政轉移支付資金運行現狀導致財政支出效率低下，使得原本有限的財政資源更加緊缺，這就決定了當前財政管理的工作重點應實現從收入管理向支出管理轉移，在實現支出范圍與支出方式規范化的條件下，建立財政轉移支付績效評估制度。

二、構建財政轉移支付績效評估制度的原則

（一）明確強制性支出和隨意性支出

強制性支出是最低收入保障、社會保障等有關法律明文規定的支出、國債還本付息及對下一級政府的補助等。隨意性支出是可控制性的，法律無明確規定，政府根據施政目標自行決定的支出。在收入有限時，為保證強制性支出的及時有效，在評價財政轉移支付績效時必須明確強制性支出和隨意性支出。

（二）厘清靜態投資支出和動態投資支出

強化預算管理，嚴格依照《預算法》規定批復和下達預算，嚴格控制預算調整事項和調整時限，規范不同科目和支出項目預算資金的調劑使用，及早將預算安排的財政資金落實到具體項目和單位，提高預算執行的及時、有效和安全性。許多項目論證時的預算資金是根據靜態投資計算而忽略了動態投資所含的建設期貸款利息、投資方向調節稅、漲價預備費等支出，結果導致了轉移支付專項資金的后續缺口，使得本來不合理的項目匆匆上馬，造成了財政轉移支付資金使用效率低下。

（三）實施預算支出主體問責制

為了財政轉移支付資金節約高效使用， 提高財政決策的科學性、合理性、合法性，進一步強化部門、單位的預算支出主體責任，督促部門采取因素分配法和“下評一年法”，引入預撥清算制度，完善支出進度定期通報制度，實施預算支出主體問責制，加大對部門預算執行獎懲考核力度。

（四）事前事中事后監管

在“對上負責”的體制下，鑒于政府間的信息不對稱，為提高財政轉移支付效率，必須強化預算執行。對政府公共項目從投資決策、對投資建設資金的使用和管理中的真實合法性進行審核和評價、項目管理及投資效益四個環節進行監管。強化對預算執行的動態分析與監控，對項目實施全過程進行全面、完整、系統跟蹤管理，提高預算執行均衡性和有效性。

三、建設財政轉移支付績效評估制度的構想

（一）成立專門的轉移支付管理機構

財政績效監督工作是一項集財政預算管理、會計管理和相關專業管理于一體的專業技術工作，是任何一個業務部門都不能完全獨自承擔的，要成立專門的機構，開展財政轉移支付績效監督工作，制定財政轉移支付績效監督的管理辦法和工作規范，組織設計監督指標標準體系，綜合運用績效監督成果，提出加強公共財政支出管理的建議。專門機構可以對財政轉移支付規模的確定、撥款及各級政府之間的進行協調，可以獨立于政府機關直接向國家最高權力機構負責。由法律規定專門機構的設立、權限、職責等內容，可以在《財政轉移支付法》中單列一章規定以上內容。

可以考慮在財政部下設轉移支付管理機構，包括專家委員會，主要承擔研究性工作，負責轉移支付方案的總體設計，將重點放在制定客觀的測算方法、研究轉移支付的最優規模，監督制約轉移支付資金使用等方面。同時設立專職執行機構，負責轉移支付的日常管理，包括轉移支付的分配和資金劃撥，轉移支付執行的最終效果。

（二）建立轉移支付管理系統和轉移支付報告制度

根據財政轉移支付資金使用的實情況建立轉移支付管理系統，追蹤每一筆轉移支付資金的來龍去脈和使用效益，在手段上采用“即時監控”的方式，將原有的事后監督模式，轉變為事中、事前監督模式。同時，政府每年都應向社會報告政府間轉移支付執行情況，評估過去一年或一段時期轉移支付效果，對下一時期的轉移支付作出預算和規劃，轉移支付報告隨同預算報告一并公開。

（三）建立完善的財政轉移支付法律制度

財政轉移支付制度是現代市場經濟國家財政體制的重要組成部分，必須保證其健康、順利運行，合理發揮作用，達到預期效果。財政轉移支付關系到各級政府的切身利益，應體現公平、公開及合理性，須通過民主的立法過程得以實現。對于各級政府間的自利博弈，財政轉移支付有法可依能避免權力尋租、節省行政成本。在法制保障的基礎上，必須嚴格執行并建立公共責任機制，通過激勵和約束，從根本上保證財政轉移支付績效評估有實質意義。

（四）建立有效的監督制約體系

在財政轉移支付績效評估中，最難的是科學計量被查單位的業績。對業績進行計量時，要設計一套能反映所查項目工作特點和成果、科學合理的效益評價與考核指標，依據評價的標準進行對比分析。評價標準可以從不同的渠道獲取，如使用其他類似單位的指標、政府規定的標準、專家提供標準等，據此對轉移支付資金的使用和效益情況進行評價和考核。一套行之有效的監督制約體系，對財政轉移支付資金的分配程序、使用過程、經濟效益進行跟蹤反饋，對加強財政資金的管理、提高財政資金的效益發揮日益重要的作用。

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