跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的立法框架構(gòu)

摘 要 跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)不是一個空穴來風(fēng)的概念，尤其是在法律制度方面，我國現(xiàn)有的法律體制和實(shí)踐已經(jīng)給予了其產(chǎn)生和發(fā)展的基本環(huán)境。本文以云南為例，從國際條約，國內(nèi)立法、跨境合作區(qū)內(nèi)制度性安排上方面進(jìn)行探討，并提出意見和建議。

關(guān)鍵詞 跨境經(jīng)濟(jì)合作 國際條約 國內(nèi)立法 區(qū)內(nèi)制度性安排

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)從文義解釋的角度可知是兩個國家之間對于涉及兩國相鄰的某一個區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行的安排。由此可見其特點(diǎn)：首先就必須有兩個之間共同協(xié)商而成的雙邊條約為基礎(chǔ)；其次，相鄰地區(qū)的管理制度包括海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等問題，必須由國家制定法律予以規(guī)范；第三，由于經(jīng)濟(jì)活動僅限制于某一特定的區(qū)域，故這一區(qū)域內(nèi)的雙邊應(yīng)該具有相互協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)和管理制度。綜上，本文擬從國際法、國內(nèi)法和區(qū)內(nèi)制度安排三個方面入手予以厘清。

一、國際條約規(guī)范

（一）跨境合作區(qū)國際條約框架

作為一個積極投入到國際化的發(fā)展中國家，中國積極參與WTO并積極發(fā)展與東盟國家和大湄公河次區(qū)域國家之間的關(guān)系，簽訂了諸如FACEC等的一系列國際條約。然而，這些條約多為框架性的協(xié)議，內(nèi)容較為寬泛，多陳述宗旨和原則，缺乏細(xì)致的履行承諾。因此，為將這些條約履行好，在各個成員國之間一一達(dá)成協(xié)議，以完善條約義務(wù)的履行是必要的。這對相鄰的兩個國家之間簽訂雙邊條約提出了要求，同時也對將建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)列入其中提供了機(jī)會。

在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)法律框架中處于第一層次的就是相關(guān)國家或政府間就特定的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作達(dá)成和簽署的協(xié)定，屬于國際法性質(zhì)。這一國際法性質(zhì)的協(xié)定應(yīng)該視為兩國之間簽訂基礎(chǔ)性的框架協(xié)議，視為兩國認(rèn)可跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)成立的基礎(chǔ)性條約。因?yàn)樵趨^(qū)內(nèi)將涉及邊境、稅務(wù)協(xié)助等問題，故這一協(xié)定的簽訂是必須的，并且應(yīng)該由國家為協(xié)議方簽訂。

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)定屬于框架性的，主要是記載訂立各方表示愿意設(shè)立該經(jīng)濟(jì)區(qū)的政治意愿，同時就經(jīng)濟(jì)區(qū)一些重要的基本事項作出承諾，這些事項主要有：（1）設(shè)立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的宗旨與原則；（2）該跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的地理范圍；（3）該經(jīng)跨境濟(jì)合作區(qū)的法律地位； （4）該跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)活動的主要內(nèi)容；（5）該跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的管理機(jī)構(gòu)；（6）該跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)協(xié)議的解釋、期限，文本效力、爭端解決，等等。

（二）跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)條約和其他國家組織條約之間的關(guān)系

該條約除需遵循我國立法法和國家條約法的相關(guān)規(guī)定外，尤其要注意該協(xié)議不應(yīng)該與WTO、FACEC、GMS相關(guān)協(xié)議的權(quán)利義務(wù)相沖突，甚至可以視為是履行某一協(xié)議的具體協(xié)議。

1、跨境經(jīng)濟(jì)合作國際條約符合WTO要求

作為WTO成員，我國要履行相關(guān)的義務(wù)。而“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定與WTO體制的聯(lián)系在于，簽訂“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定及實(shí)際履行該協(xié)定的實(shí)踐中，需要符合GATT第24條第4、5款規(guī)定，允許各成員之間簽訂形成關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)所必須的臨時約定。依GATT第24條第8款，設(shè)立關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)，必須涵蓋相當(dāng)廣的貿(mào)易領(lǐng)域。結(jié)合跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的基本模式構(gòu)建可知，在區(qū)內(nèi)不僅僅會涉及單一的貿(mào)易形式，而是集貨物、服務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)、金融、投資等多方面的經(jīng)濟(jì)活動區(qū)。因此，是符合WTO關(guān)于區(qū)域合作要求的。

同時，兩國簽訂關(guān)于區(qū)域合作的協(xié)定以后，依據(jù)WTO規(guī)制，還需要履行一定的告知、相關(guān)文件提交及接受監(jiān)督審查的義務(wù)。依據(jù)GATT第24條第5款（c）項，臨時協(xié)議應(yīng)包括形成關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)的計劃和時間表。GATT第24條第7款規(guī)定，決定加人關(guān)稅同盟或自由貿(mào)易區(qū)或訂立臨時協(xié)議的任何締約方，應(yīng)“立即”通知締約方全體，并提供擬成立的同盟或貿(mào)易區(qū)的必要信息，以便對其進(jìn)行審查。如果對臨時協(xié)議包括的計劃或時間表作出了任何實(shí)質(zhì)性修改，也應(yīng)通知締約方全體。“諒解”第11款還規(guī)定，關(guān)稅同盟和自由貿(mào)易區(qū)的成員還應(yīng)定期向貨物貿(mào)易理事會報告協(xié)定的運(yùn)行情況，一旦發(fā)生任何重大變更、進(jìn)展，亦應(yīng)立即報告。GATS也提出了相應(yīng)的要求。 由此可見，在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)雙邊條約簽訂后，還需要向WTO提交區(qū)域安排的計劃和時間表，同時“立即”通知全體締約方并適時報告重大修改。

《第24條諒解》認(rèn)為“此類協(xié)定參加方的經(jīng)濟(jì)更緊密的一體化可對世界貿(mào)易的擴(kuò)大作出貢獻(xiàn)”，鼓勵將“成員領(lǐng)土之間關(guān)稅和其他限制性商業(yè)法規(guī)的取消延伸至所有貿(mào)易”，并且“重申此類協(xié)定的目的應(yīng)為便利成員領(lǐng)土之間的貿(mào)易，而非提高其他成員與此類領(lǐng)土之間的貿(mào)易壁壘”。由此可見，“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定將有利于中國中央政府承擔(dān)“WTO調(diào)整范圍之內(nèi)”的WTO責(zé)任。

2、跨境經(jīng)濟(jì)合作國際條約對GMS機(jī)制進(jìn)行補(bǔ)充和完善

1997年，江澤民主席與東盟領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表《聯(lián)合聲明》，聲明確認(rèn)在開發(fā)大湄公河盆地方面雙方有共同的利益，承諾通過促講貿(mào)易、旅游和運(yùn)輸領(lǐng)域的活動，加強(qiáng)對沿岸國家的支持。中國政府支持召開大湄公河次區(qū)域合作首腦會議，并將湄公河區(qū)域合作作為中國與東盟合作的5個重點(diǎn)領(lǐng)域之一。GMS合作機(jī)制分為兩個層次：一是部長級會議，每年一屆；二是司局級高官會議和各領(lǐng)域論壇（交通、能源、電訊）和工作組會議（環(huán)境、能源、貿(mào)易與投資），每年分別舉行會議，并向部長級會議報告。此外，實(shí)踐中地方政府間形成了較低級別、多形式的合作機(jī)制，作為GMS合作機(jī)制之外的第三層級合作機(jī)制。

但是，次區(qū)域合作機(jī)制欠缺執(zhí)行機(jī)制，不盡完善。作為多國之間的合作，沒有執(zhí)行機(jī)制的設(shè)計及安排，次區(qū)域合作機(jī)制處于政府間政治運(yùn)行的層面，尚未建立法律層面的合作協(xié)定的執(zhí)行機(jī)制，協(xié)定執(zhí)行的約束力和規(guī)范性基本缺失。所以，次區(qū)域合作現(xiàn)有的機(jī)制尚不能支撐次區(qū)域合作機(jī)制的正常運(yùn)行，不能完全滿足實(shí)現(xiàn)合作戰(zhàn)略目標(biāo)的需要。而跨境合作區(qū)的宗旨和原則、主要活動內(nèi)容和管理機(jī)制等的規(guī)定實(shí)質(zhì)是在GMS的成員國家之間更小的范圍內(nèi)開展各個方面的往來，內(nèi)容將更加明晰，責(zé)任主體清晰、明確，兩者的指向目的是一致的。

3、跨境經(jīng)濟(jì)合作國際條約可視為FACEC實(shí)施性協(xié)定

《東南亞國家聯(lián)盟與中華人民共和國全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)定》（簡稱FACEC）的五個優(yōu)先合作部門是農(nóng)業(yè)、信息通信技術(shù)、人力資源發(fā)展、投資和湄公河盆地開發(fā)。其他領(lǐng)域包括銀行、金融、旅游、工業(yè)合作、交通、知識產(chǎn)權(quán)、中小企業(yè)、環(huán)境、生物技術(shù)、漁業(yè)、礦業(yè)、能源和次區(qū)域發(fā)展。 由于“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定一般未規(guī)定其與FACEC 的正式聯(lián)系，但是 “跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定與FACEC的目標(biāo)一致，具有密切關(guān)聯(lián)性。例如，《河口—老街協(xié)議》在一定程度上以FACEC為制度背景，該協(xié)議序言指出：“中國—東盟自貿(mào)區(qū)建立、GMS經(jīng)濟(jì)合作不斷深入以及中越兩國合作實(shí)施的‘兩廊一圈’計劃，為中越地區(qū)合作提供了難得的機(jī)遇。” 在這個意義上，《河口—老街協(xié)議》是實(shí)現(xiàn)FACEC目標(biāo)的具體實(shí)踐。因此，可將“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”協(xié)定定位于旨在履行FACEC的協(xié)定的實(shí)施協(xié)議。

二、國內(nèi)立法

通過雙邊的國際條約，使得跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)這一具有國際因素的行為，具備了正當(dāng)?shù)膰H法依據(jù)。下一步要做的就是將雙邊條約的約定義務(wù)盡量完整的履行。由國家或政府根據(jù)協(xié)議相應(yīng)制定、出臺涉及該跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律法規(guī)。在此應(yīng)該制定的法律法規(guī)應(yīng)該分為二種類型：有權(quán)制定的法律和授權(quán)制定的法律。

（一）有權(quán)立法：全國人大或全國人大常委會制定法律

由于中國要履行WTO義務(wù)，中央必須保證政令暢通，建立統(tǒng)一、開放、公平競爭的國際市場環(huán)境，必須堅持法制統(tǒng)一。 所以，面對新的條約義務(wù)和新的區(qū)域合作情況，全國人大及其常委會應(yīng)該制定《跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)法》將跨境合作區(qū)的法律地位合法化，使其成為一個在全國具有普遍適用性的法律文件。將跨境合作區(qū)的定義、目的和宗旨、主要內(nèi)容、管理模式、授權(quán)立法、爭端解決機(jī)制等問題進(jìn)行規(guī)定。這一法律將在全國范圍內(nèi)存在跨境優(yōu)勢的地區(qū)提供常態(tài)化、規(guī)范的運(yùn)行模式，為建立具有吸引力的跨境合作區(qū)提供法律保障和法律基礎(chǔ)，通過法律形式將這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢予以認(rèn)可并支持。

另外，依據(jù)《立法法》第七條規(guī)定：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)。全國人民代表大會常務(wù)委員會在一定的情況下具有制定和修改法律的權(quán)力，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。如：基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度、訴訟和仲裁制度必須制定法律予以規(guī)定。也就意味著這些法律只能由全國人大及其常委會具有立法權(quán)。

（二）授權(quán)立法

在第一種情形下已經(jīng)提到，制定《跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)法》及全國的基本積極制度、財政、稅收、關(guān)稅等是全國人大的立法權(quán)限。然而，對于具體的跨境合作區(qū)內(nèi)的稅務(wù)、海關(guān)等相關(guān)法律優(yōu)勢之一就在于靈活性。有些情況在全國人大及其常委會立法當(dāng)時是無法預(yù)見的，需要根據(jù)以后情況采取靈活措施，便于及時修改。然而，通過全國人大及常委會進(jìn)行法律修改是一個程序較為復(fù)雜，周期很長的過程。 若區(qū)內(nèi)一個具體的稅務(wù)安排都需要經(jīng)此程序進(jìn)行修改勢必會使得該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，失去優(yōu)勢。因此，通過授權(quán)立法可避免議會立法過分剛性和緩慢程序帶來的不便。通過授權(quán)的形式使跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)所在省的人民代表大會及其常務(wù)委員會能夠就全國人由于條件不成熟無法馬上制定為法律的事項，先行立法且在跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)實(shí)施，待條件成熟后，在制定適用于全國的法律。

1、授權(quán)立法的層級及原則

我國是以一個地域遼闊、人口眾多的大國，各地區(qū)之間的發(fā)展極不均衡，這種特有的國情決定了我國的立法必須遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性、主動性原則下劃分的立法權(quán)限，實(shí)行一元多層次式立法體制。這樣一種多層次的立法體制，加上我國各地區(qū)發(fā)展極不平衡等因素，決定了我國授權(quán)立法中被授權(quán)對象的多樣化：（1）最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)（全國人大常委會）；（2）國家行政機(jī)關(guān)（國務(wù)院）；（3）有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)，如廣東省的人大及其常委會和政府；（4）無立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)，如深圳的人大及其常委會和政府。

就授權(quán)立法的原則而言，以深圳特區(qū)授權(quán)立法為例，截止2007年6月30日，深圳市人大及其常委會共通過法規(guī)及有關(guān)法規(guī)問題的決定296項，覆蓋了全市經(jīng)濟(jì)社會的各個方面。296項法規(guī)里，約三分之一是從特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放的需要出發(fā)，根據(jù)法律、行政法規(guī)的基本原則，對國家法律、行政法規(guī)進(jìn)行必要變通、補(bǔ)充和細(xì)化的；三分之一是在國家相關(guān)法律法規(guī)上位制定的情況下，借鑒香港及國外優(yōu)秀法律文化先行試行的；還有三分之一則屬于加強(qiáng)行政法制、環(huán)境保護(hù)、城市管理以及精神文明建設(shè)需要而制定的。因此，授權(quán)層級雖各有不同，但是基本的原則可以大體歸結(jié)為以下三點(diǎn)：

第一、立足區(qū)內(nèi)實(shí)際原則。根據(jù)上文的論述，跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)授權(quán)立法主體所制定的法規(guī)和規(guī)章是在該區(qū)內(nèi)實(shí)施的。跨境合作區(qū)是一個區(qū)域內(nèi)涉及兩個國家的法律構(gòu)建，因此必須堅持立足特區(qū)實(shí)際的原則，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)涉外立法。以中緬姐告—木姐為例，云南德宏州的姐告市將直接與緬甸的木姐市共同組成經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。在區(qū)內(nèi)，人員、貨物將大量的越過兩國的邊境，資金也將大量涌入，該區(qū)內(nèi)將成為雙方投資的熱點(diǎn)口岸和最便捷的通道，區(qū)內(nèi)涉外事務(wù)紛繁復(fù)雜，中央對類似的涉外區(qū)內(nèi)的立法幾乎尚處于空白地帶，許多問題無法可依，或者有法難依。因此，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)涉外立法是跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)授權(quán)立法的首要任務(wù)之一。

第二、超前立法原則。筆者以為立法不僅僅應(yīng)當(dāng)是對社會實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，還應(yīng)當(dāng)通過科學(xué)的預(yù)測對將來作出創(chuàng)造性的規(guī)定。跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是一個不同于以往的保稅區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的新概念，可資借鑒的法律并不多，如果我們僅僅是著眼于肯定現(xiàn)實(shí)，就必然導(dǎo)致無法可依的現(xiàn)象出現(xiàn)，同時也會造成法律跟不上的時代步伐的狀況。 因此，跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)授權(quán)立法除了要遵循立足區(qū)內(nèi)實(shí)際的原則外，還應(yīng)特別注意遵循超前立法的原則。例如在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)過程中，率先制定一些關(guān)于管理模式的突破性規(guī)定，同時還可以著手研究區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)如何實(shí)現(xiàn)金融、貿(mào)易、管理等方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一等問題，制定符合國際慣例和兩國區(qū)內(nèi)利益的管理模式。但超前立法必須十分慎重，應(yīng)把立法預(yù)測提到重要位置，以把握超前立法的時機(jī)和內(nèi)容。

第三、借鑒立法原則。我國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法在80年代末才發(fā)展起來，對于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的相關(guān)立法始于霍爾果斯。因此，我省的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在授權(quán)立法中還應(yīng)遵循借鑒立法原則，一方面要借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)有關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，尤其是有關(guān)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)立法的經(jīng)驗(yàn)；另一方面要借鑒海南、深圳特區(qū)授權(quán)立法的經(jīng)驗(yàn)。盡管授權(quán)立法內(nèi)容和面臨問題不盡相同，但是該地區(qū)的立法也積累了不少立法經(jīng)驗(yàn)。

2、授權(quán)省人大制定地方性法律和省政府制定規(guī)章制度

在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)，筆者認(rèn)為授權(quán)立法的主體應(yīng)為第（3）種，有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)，即省人大及其常委會和政府，授權(quán)其根據(jù)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的具體情況和實(shí)際需要，遵循憲法以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定單項經(jīng)濟(jì)法規(guī)的權(quán)力。《跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)雙邊條約》就相當(dāng)于跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的出生紙，在法律上宣告了跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)成立。因此，省經(jīng)授權(quán)再制定的《跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)實(shí)施條例》是第一步。

在此，應(yīng)該將授權(quán)立法的范圍和有權(quán)的立法的范圍加以區(qū)分。

依據(jù)我國《立法法》第六十三條之規(guī)定省級人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。這就認(rèn)可了省人大及其常委會是具有立法權(quán)的。但同時這一類立法權(quán)也是具有一定的范圍和局限的。《立法法》第六十四條規(guī)定了地方性法規(guī)可以制定法規(guī)的事項包括：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項；（2）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。（3）除依法只能有全國人大制定的法律外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，該省根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。與上位法相抵觸則無效。經(jīng)過對跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)功能地位分析可知，對于該區(qū)內(nèi)的海關(guān)、稅務(wù)、金融問題都應(yīng)該有一定的特殊安排。同時“跨境”就意味著具有外交和對外貿(mào)易的性質(zhì)。這些內(nèi)容的管理都大大超出了地方立法權(quán)的范圍，授權(quán)是必須的。

然而，我國對于授權(quán)立法，憲法中并沒有十分明確、完整的規(guī)定，僅在第89條關(guān)于國務(wù)院職權(quán)中第18項規(guī)定：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會授予的其他職權(quán)。可以理解為全國人大及其常委會向國務(wù)院授權(quán)立法的憲法依據(jù)。除此之外，具體的授權(quán)都是通過全國人大或其常委會發(fā)布專門的“決定”或“決議”的形式來完成的。因此，在跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)的法律框架中，就要求全國人大或其常委會發(fā)布專門的“決定”或“決議”來授予省級人大及其常委會部分屬于《立法法》第八條規(guī)定的僅全國人大及其常委會具有的立法權(quán)。

對于授權(quán)立法的范圍，筆者對比了以往對深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)形式，普遍采用的是綜合性的授權(quán)，而采用具體事項授權(quán)的情形較少。因此，在授予跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)立法權(quán)時，也以綜合授權(quán)為宜。一方面可以及時指導(dǎo)跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，另一方面有可以為全國人大及常委今后此類問題上的立法積累有益的經(jīng)驗(yàn)。需要解釋的是，綜合授權(quán)不等于“空白授權(quán)”，在不同的歷史條件下，被授權(quán)個體差異有所差異，授權(quán)的最終落實(shí)范圍也會相對的固定。這就有賴于加強(qiáng)授權(quán)機(jī)關(guān)對于被授權(quán)地區(qū)的立法行為的監(jiān)督，如采取書面批準(zhǔn)或者備案形式，建立和完善監(jiān)督機(jī)制，省人大及常委會依據(jù)授權(quán)制定的法律法規(guī)要報全國人大常委會、國務(wù)院備案。

3、不宜對地方人大和政府授予立法權(quán)

跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)以云南中緬木姐——姐告為例的話，就涉及到跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)所在的德宏州是否也需要授權(quán)立法。筆者認(rèn)為，答案的是否定。在中央授權(quán)立法時，應(yīng)當(dāng)審慎對待向地方機(jī)關(guān)的特別授權(quán)，尤其是被授權(quán)機(jī)關(guān)的行政地位較低時，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待。被授權(quán)機(jī)關(guān)的地位層次問題，是授權(quán)時應(yīng)當(dāng)考慮的一個重要因素，因?yàn)樗潜皇跈?quán)機(jī)關(guān)是否有資格承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)。

從其權(quán)力來源看，其權(quán)利來源于全國人大或其常委會的專門授權(quán)，因此，授權(quán)指定的法規(guī)其地位和效力應(yīng)當(dāng)高于本級依職權(quán)有權(quán)制定的地方法規(guī)。從授權(quán)目的、制定機(jī)關(guān)和適用范圍看，對這些地區(qū)進(jìn)行特別授權(quán)的目的是因?yàn)檫@些地區(qū)具有一定的特殊性，涉及兩國之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)和邊界事宜，雖不涉及外交問題，由于具有涉外因素，一般的處理程序較為復(fù)雜和緩慢，但是涉外商事或者糾紛的處理又必須慎重、嚴(yán)肅。過度地向行政地位較低的地方授權(quán)，必然會引起人們對國家政策公正性的疑問。 故不宜對地方人大和政府授予立法權(quán)。

根據(jù)我省少數(shù)民族自治地方存在的實(shí)際，民族自治地方人大有權(quán)制定的自治條例和單行條例，需要報上一級人大常委會批準(zhǔn)方可生效。我省擬建的三個跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)都出去少數(shù)民族自治州，也就具有了一定的特殊立法權(quán)，加之省級人大及其常委會獲得綜合性授權(quán)立法權(quán)，也就意味著，在其我省的三個擬建的跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的關(guān)于金融、海關(guān)、稅務(wù)等的規(guī)定可以經(jīng)省級人大批準(zhǔn)及生效，降低了立法的成本，擴(kuò)大了立法范圍，對跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的建設(shè)提供了有力的法律保障。同時，

三、跨境合作區(qū)內(nèi)制度性安排

跨境合作區(qū)內(nèi)制度安排的法律來源，主要由兩方面構(gòu)成：兩國簽訂的雙邊國際條約和兩國國內(nèi)為履行該條約而制定的各種具體法律法規(guī)。盡管跨境合作區(qū)內(nèi)是一個人員、貨物、資金和服務(wù)自由流通的區(qū)域，但是，國界線的概念和國家主權(quán)不能完全消失，因此，區(qū)內(nèi)兩個各自的區(qū)域內(nèi)還應(yīng)該遵循各自制定的治安管理法、環(huán)境法、海關(guān)、金融等方面的法律。在這區(qū)內(nèi)使用的法律在雙邊條約的約束下，在轉(zhuǎn)化為各自的國內(nèi)法時，須經(jīng)過兩國之間有有權(quán)立法機(jī)關(guān)的協(xié)商后，更多地利用立法權(quán)來規(guī)范雙方之間的關(guān)系，規(guī)范協(xié)調(diào)雙方之間的關(guān)系，創(chuàng)新制度，為一體化發(fā)展提供法律支持，形成一致的法律規(guī)章制度。在我國境內(nèi)即由具有授權(quán)立法權(quán)的省人大及常委會制定，在另一邊則由另一國的有權(quán)機(jī)關(guān)完成。

區(qū)內(nèi)法規(guī)、規(guī)章將全面的規(guī)范跨境經(jīng)濟(jì)合區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會乃至政府管理的各個方面的行為。從比較優(yōu)勢的角度講，跨境合作區(qū)內(nèi)首先要解決的就是土地問題，故應(yīng)協(xié)調(diào)制定跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)內(nèi)的《土地管理條例》；其次就是關(guān)于區(qū)內(nèi)勞動力的權(quán)益問題，即制定區(qū)內(nèi)《區(qū)內(nèi)勞工管理條例》；第三、為了實(shí)現(xiàn)資本的自由流動，跨境合作區(qū)的《銀行管理條例》、《證券相關(guān)條例》應(yīng)予以制定；第四、跨境合作區(qū)內(nèi)的核心競爭力就是企業(yè)，因此為企業(yè)保駕護(hù)航的《公司及企業(yè)管理條例》、《保險條例》，提供優(yōu)惠政策的《稅收條例》是必不可少的；第五、跨境合作區(qū)由于涉及到國家的邊境，必然涉及“一關(guān)兩檢”，故應(yīng)制定《“一關(guān)兩檢”區(qū)內(nèi)管理條例》；第六、區(qū)內(nèi)企業(yè)和個人從事經(jīng)營和生活活動的過程中，必然會涉及到治安管理問題，故應(yīng)制定《治安管理條例》；六、從可持續(xù)發(fā)展和社會責(zé)任的角度，對于區(qū)內(nèi)的環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，政府具有保護(hù)和引導(dǎo)的義務(wù)，故《環(huán)境保護(hù)條例》和《區(qū)內(nèi)市政規(guī)劃條例》也是重要組成部分。

注釋：

鐘立國.WTO對區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的規(guī)制及其完善[J].法學(xué)家，2003（4）.

曾華群.WTO規(guī)制與中國——東盟自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展[J].廈門大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005（11）.

潘在清.授權(quán)立法大有可為——授權(quán)立法專家學(xué)者座談會發(fā)言輯要[J].海南人大，2002（7）.

陳自忠.試論授權(quán)政府立法[J].學(xué)海，1996（6）.

王春光.我國授權(quán)立法現(xiàn)狀之分析.中外法學(xué)，1999（5）.

宋方青.廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的理論探討[J].廈門大學(xué)學(xué)報（社哲版），1995（2）.

陳伯禮.授權(quán)立法中的被授權(quán)機(jī)關(guān)文體研究[J].沈陽師范學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），1999（6）.

（作者單位： 云南省高級人民法院）