主要經濟體因應宏觀審慎的監管機構改革比較研究

一、歐盟因應宏觀審慎監管機構改革

金融危機之前，歐盟金融監管體系屬于分業監管模式，其金融監管框架是建立在1999年-2007年之間形成的一套歐盟金融市場整合規范（非一部獨立法典）基礎上的，由銀行業監管委員會、證券業監管委員會和保險業監管委員會分別負責對銀行業、證券業和保險業的監管。盡管歐盟金融監管進行了集中化的立法，然而歐盟各會員國的實施成效令人詬病，不足以有效應對跨境金融危機的發生。2008年危機后，為有效預防金融危機，歐盟開始規劃建立歐盟層級跨境金融監管機構，以有效規范并強調歐盟會員監的協調與合作。2009年9月歐盟執委會決定通過“歐洲金融監督系統（European System of Financial Supervisors， ESFS）”，于2011年1月1日起正式運行。這一新的監管框架主要包括兩大支柱：其一是建立負責宏觀審慎的歐洲系統風險委員會（European Systemic Risk Board， ESRB），二是建立負責微觀金融監管層面的三個歐洲監管當局（European Supervision Authorities， ESAs），即歐洲銀行管理局（European Banking Authority ，EBA），歐洲保險與職業年金管理局（European Insurance and Occupational Pensions Authority ，EIOPA）和歐洲證券和市場管理局（European Securities and Markets Authority ，ESMA）。另外，為達到單一銀行市場目標，歐盟就隨后又對銀行業監管機構進行了一體化、集中化的改革。具體包括：

1、成立宏觀審慎監管機構-歐盟系統風險委員會（ESRB）

根據歐洲議會和歐盟委員會2010年11月24日共同發布的1092/2010號立法指令，歐盟系統風險委員會已于2010年12月16日正式成立。作為此框架支柱之一，其不具有獨立法人資格，其建議也不具有約束力。該委員會主席由歐洲中央銀行（ECB）行長擔任，秘書處工作由歐洲銀行負責，由中央銀行作為牽頭方。根據1092/2010號立法指令規定，歐盟系統風險委員會主要負責在平時評估與監控具有威脅性的系統性風險、逾時提出警告或建議以及補救措施。其組織機構包括總理事會（General Board）、指導委員會（Steering Committee）、秘書處、學術顧問委員會（Advisory Scientific Committee）和技術顧問委員會（Advisory Technical Committee）。其中總理事會為重要決策機構，指導委員會負責總理事會負責會議準備、文件審核和相關手續督促工作。秘書處負責日常工作。學術顧問委員會和技術顧問委員會負責對ESRB提供日常需要和技術問題上的建議與協助。為相關工作提供建議與支持。

總理事會共65位成員，有投票權的成員包括：ECB行長和副行長、各成員國中央銀行負責人、一名來自歐盟委員會的成員、各ESAs負責人、學術顧問委員會主席副主席以及技術顧問委員會主席。無投票成員包括：每個成員國相關監管當局一名高級代表和歐盟經濟與財政委員主席。

2、建立歐盟層面微觀審慎監管機構-歐洲監管三大監管局

根據歐盟1093/2010號、1094/2010號和1095/2010號立法指令規定分別成立歐洲銀行業監管局（EBA）、歐洲證券和市場監管局（ESMA）和歐洲保險與養老金監管局（EIOPA）三大監管委員會，取代原來的歐盟銀行監管委員會、歐盟證券監管委員會、歐盟保險和職業養老金管理委員會，負責對銀行業、證券業和保險業的具體或微觀審慎監管。ESAs均為具有獨立地位的法人，其建議或行動具有執行力。設置ESAs三個監管機構目的均是維護金融穩定與市場整合，促進金融監管標準的一致性。三大監管當局主要負責制定歐盟層面金融監管制度，統一協調歐盟成員國之間的監管政策，解決單個成員國具體監管問題，以限制會員國的立法與監管權限。

3、在歐盟跨業監管相互配合層面上，更加強調歐盟微觀層面金融監管當局之間、微觀金融監管當局與宏觀金融監管當局之間的協作與聯系。首先，在歐盟新成立的負責微觀層面金融監管的三大機構之間，為確保跨部門監管的一致性，成立共同委員會（Joint Committee）負責交換信息、協調行動 。在微觀審慎監管機構與宏觀審慎監管機構之間，根據歐盟1092/2010號立法指令第15條的規定，歐盟監管當局、歐洲中央銀行和各成員監管當局與統計當局，應與歐盟系統風險委員會密切合作，并應向歐洲系統風險委員會提供給所有其為履行法定職能所需的必要信息。

4、打造單一銀行市場監管機構—歐洲中央銀行（ECB）

為完善內部金融市場的運作，執委會倡議建立銀行聯盟，以實現單一銀行市場的目標。其主要是初步建立單一監管制（Single Supervisory Mechanism， SSM），逐漸將監管職權轉移至ECB，通過ECB與各會員國主要監管機構合作以最終實現所有歐元區銀行統一受到ECB的監管，這樣以來ECB在維持貨幣權限的同時，擴大了監管職權。在SSM下，ECB將全權負責對歐元區會員國內所有銀行（包括跨境經營銀行）進行審慎監管，監測銀行風險，并要求其采取必要措施。其主要職責是就金融機構設立許可、合格持有、確保銀行遵守最低資本要求等以集中化模式為基礎進行監管。為有效發揮央行（BEC）監管職能，將在其管理委員會和執行委員會之外設立同級監管委員會，專門負責監督管理事項，并向歐洲議會、理事會、歐元集團陳述情況。另外，由于EBA與ECB在規定內容、監管權限上存在重疊，SSM規則對二者職責做了協調，根據《新修正EBA規則》，二者在緊急傾向解決跨境主管機關之間不同意見方面、決策方式以及基本定義范疇等方面做了相應的改變，保證歐洲金融系統的穩定。

二、主要發達經濟體宏觀審慎規制與監管機構改革比較

在維護金融穩定的具體職責中，宏觀審慎規制與監管最為顯著的特點就是從金融體系出發，為此，明確對金融體系整體穩定負責的金融機構就是制度構建的必然選擇。為有效維護金融體系整體穩定，宏觀審慎規制與監管視野不僅應從金融體系整體出發，還應加強對宏觀經濟態勢的關注并注意與宏觀經濟政策制定機構之間的溝通與協助，但如何在制度層面保障金融監管者與宏觀經濟政策制度機構之間溝通協調的效果是關鍵所在。作為單一監管制的英國是通過強化中央銀行維護金融穩定權責來完善系統風險防范系統的，多頭監管制則是建立獨立的宏觀審慎監管機構來控制系統風險的。

作為老牌資本主義國家，英國早在20世紀90年代就針對混業經營建立起統一的金融監管體系。 與多頭監管制相比，單一監管制在解決因監管者之間的權責范圍沖突導致的監管漏洞與缺失問題具有明顯的優勢，但是由于缺乏與中央銀行的宏觀經濟政策制定機構的有效溝通協調，監管者在系統風險預警和危機處理等關鍵領域難以單獨勝任。基于中央銀行就貨幣政策對維護金融系統穩定的潛在影響，如何完善單一監管者與中央銀行的合作是宏觀審慎層面監管機構改革的關鍵所在。因此，在英國2012年《金融市場服務法》中的一系列對監管機構設置中，其突出改革就是強化了英格蘭銀行在防范系統性風險框架中的主導作用。其原理是：將金融監管機構（金融政策委員會）嵌入中央銀行（英格蘭銀行），擴大中央銀行的監管視野與監控工具，充分利用中央銀行在具體金融監管中的信息、職能等優勢，通過協調貨幣委員會和金融政策委員會的權責，發揮中央銀行在金融穩定方面的核心作用。同時，將金融監管機構嵌入中央銀行內，造就中央銀行“超級監管者”的地位，以化解單一監管制下監管者與宏觀政策制定者（央行）之間的監管職權的沖突。

在多頭監管制下成立負責維護系統穩定的金融監管機構是落實宏觀審慎規制與監管的另一方式，從美國與歐盟的一系列金融監管改革整體動態來看，負責維護系統穩定的金融監管機構一般由不同監管者與宏觀經濟政策制定機構共同組成的，且牽頭方一般為財政部（美國）或中央銀行（歐盟）等宏觀經濟政策制度機構。縱觀美國和歐盟在宏觀審慎規制和監管機構改革，其主要是通過構建獨立的宏觀審慎監管機構，整合國家中央銀行履行宏觀審慎職能，加強主要微觀審慎監管機構之間的合作與交流，以解決因分割監管狀況帶來的監管缺失和監管權責沖突問題。美國根據《多德-弗蘭克法》，由財政部作為牽頭方，在原來多頭分業監管的基礎上創立一個巨頭-金融穩定監管委員會，負責宏觀審慎政策的制定，由央行（美聯儲）負責執行這些宏觀審慎政策以構成宏觀審慎監管體系。同樣，根據《歐盟金融監管改革法案》，歐盟專門建立一個獨立的宏觀審慎監管機構-歐盟系統風險委員會（ESRB），由中央銀行（ECB）作為牽頭方，負責監測、預警整個歐洲金融體系的系統性風險，并提出補救措施建議，同時完成了銀行業監管一體化，成立歐盟層面銀行業監管局。另外，改革詳細規定了宏觀審慎監管機構與微觀監管機構之間在宏觀審慎領域的協調與合作，從而真正落實宏觀審慎規制與監管要求。相比較而言，歐盟的金融監管改革最為徹底。作為2008年金融危機的重災區，歐盟針對危機之前分散、分割的監管狀況進行了全面的改革。歐盟不僅成立了負責歐盟范圍內具體金融監管的三大監管當局，而且成立了歐盟系統風險委員會（ESRB），作為宏觀監管部門，控制系統風險。在金融體系內，歐盟通過強化宏觀與微觀審慎監管之垂直溝通以及微觀審慎監管之水平連結，為金融系統建立了最有力的一道防火墻。

盡管在不同經濟、金融背景下，英、美、歐盟在其各自金融監管機構改革方案存在差異，但更多的是共通之處，而這些共同之處也從側面突顯出了當前金融監管機構改革的趨勢，主要體現在以下三個方面：

一是設立一個超級宏觀審慎監管機構，加強金融監管與宏觀經濟政策的結合，以防范系統風險。從理論上看，在金融監管中，金融監管理念必須以宏觀經濟理論作為依據，在金融監管實踐中在微觀監管基礎上要有“宏觀”的視野，關注金融市場系統性風險。危機之前的金融監管是建立在微觀、單一行業基礎上的，而這對于防范系統性風險來說遠遠不夠。危機后各國更加強調從金融體系整體與宏觀經濟政策視野出發，一是建立一個宏觀審慎監管機構，負責收集微觀審慎領域的信息，從宏觀的角度對整個金融系統的整體風險進行預警與防控。無論是英國的金融政策管理委員會、美國的金融穩定委員會還是歐盟的歐盟系統委員會可以說是最好的證明。

二是重新審視并塑造了中央銀行的在宏觀審慎層面的重要地位。理論上講，央行作為貨幣政策制定者當局在防范系統風險和維護金融業安全穩健中具有天然的優勢。較之其他監管者，其不僅具有影響宏觀經濟態勢的特有職權，而且中央銀行更易從宏觀經濟態勢出發全面分析金融體系的整體風險暴露情況。因此各主要經濟體都明確了央行在金融監管體系中的位置及其監管職責。美國則是擴大了美聯儲的監管權限，將其打造成了全能監管者，負責執行宏觀審慎政策。歐盟的歐盟系統性風險委員會則由歐洲央行行長擔任董事長，由其各主要成員國央行行長作為組成成員。英國則是直接將英格蘭銀行定位為全能超級監管者，賦予其在維護金融穩定中的核心地位。

三是加強了宏觀審慎監管機構與微觀審慎監管機構之間、微觀審慎監管機構之間的協調與合作。一方面，系統性風險具有全面性和宏觀性，其覆蓋了金融體系中所有的金融機構和金融市場，所以，強調監管者之間尤其是宏觀審慎監管機構與微觀審慎監管機構之間的協調與配合以防范系統風險必須納入宏觀審慎監管機構改革體系之內。這一點不僅在美國和歐盟的監管機構改革框架中十分重要，即使對于采取統一監管制的英國來說，也存在金融政策管理委員會與英格蘭銀行、與財政部之間的協調問題。另一方面，宏觀審慎規制與監管目標的落實不僅有賴于宏觀審慎監管機構的有效監管，還有賴于明確宏觀審慎監管機構與微觀審慎監管機構之間的權責分工。

三、在宏觀審慎層面金融監管機構模式的改革路徑的選擇

宏觀審慎規制與監管要求明確對金融體系整體穩定負責的監管機構，這在一般意義上就體現了單一監管制較之多頭監管制的優勢，由于不同監管模式的選擇設計監管者之間權力的重新分配，而不同國家和地區的不同政治背景和監管差異又決定了并非所有國家或地區都事宜建立單一監管制。因此，落實宏觀審慎規制與監管的制度構建方式上，針對不同的文化傳統、金融業發展狀況和金融監管體制應采取不同的針對性措施。首先，在已經建立單一監管制的國家，應當落實宏觀審慎規制與監管的目標，進一步完善監管者的法定職責與要求，其主要包括以下兩方面內容：一是監管者內部應設立專業部門負責對金融體系整體風險狀況的檢測。二是合理界定監管者與中央銀行在防范系統風險和維護金融穩定中的分工與合作關系。其次，在適應單一監管制的國家應當盡快建立單一監管制，是保障宏觀審慎規制與監管落實的重點。從防范系統風險角度出發，從多頭監管制度向單一監管制轉變是應對當今及未來金融風險的必然要求。

綜上，無論是單一監管制還是多頭監管制，都不存在統一的監管模式，但是在金融全球化的今天，從宏觀審慎規制與監管角度出發，進行監管機構的改革已是各國面臨的重大課題。不同經濟體在因應宏觀審慎金融監管機構模式的改革路徑選擇上應以有效法規范系統風險為宗旨，結合不同的背景與實際選擇不同的改革路徑。

注釋：

Regulation（EU），No 1092/2010， Article 6（1）-（4）.

ESRB，“ESRB at work-its role， organization and functioning”，Macro-prudential Commentaries， I （1），February，2010.

高宇.后危機時代主要國家金融監管[J].國際經濟合作，2012（7）：88.

參考文獻：

[1]韓龍等著.防范與化解國際金融風險和危機的制度建構研究[M].人民出版社，2014.

[2]韓龍.國際金融法[M].北京：法律出版社，2007.

[3]韓龍，彭秀坤，包勇恩.金融規制改革新基石：重構金融監管與規制[J].河北法學，2009，27（10）.

[4]黃志強.英國金融監管改革新架構及其啟示[J].國際金融研究，2012（5）.

[5]中國人民銀行濟南分行調查統計處課題組.國際金融監管體制改革比較研究及對我國的啟示[J].金融發展品論，2012（9）.

[6]廖凡，張怡.英國金融監管體制改革的最新發展及其啟示[J].金融監管研究，2012（2）：94.

（作者單位：中南財經政法大學）