理順部門關系 完善工作機制 建立科學體系實現首都城市管理精細化

首都生態文明和環境建設是市委市政府高度重視的一項工作。如何推動這一工作向縱深發展，談幾點認識。

一、當前我市城市管理問題及原因

（一）環境秩序當中存在的突出問題

隨著改革開放的不斷深化和經濟的迅速發展，首都城市化基礎設施建設、生態文明建設、交通道路建設、城鄉環境建設等發生了巨大變化，正向著國際化、現代化大都市邁進。但是，由于我們在城市化和城鄉一體化進程中缺乏對產業、生態、環境、交通、市政、人口、居住等發展建設的科學統籌規劃，出現的低端產業無序發展、城市人口無序增長、大氣環境嚴重污染、交通出行擁堵等問題已成為制約首都發展的瓶頸。特別是城鄉結合部、農村、居民小區和背街小巷，存在著大量管理盲區死角。一些公共場所如車站、公路、大街、旅游景點等經常可看到小廣告、黑車、流動商販、露天燒烤、車輛遺撒，各類擾亂環境秩序的違法形態不斷滋生蔓延。有些區域違法建設叢生，居民住宅區、大街小巷內非法經營、非法運營、堆物堆料、亂停亂放、垃圾遍地、污水橫流、臭氣熏天等問題嚴重；違法經營的小餐飲、小發廊、小洗浴、小歌廳、小旅店等“五小”行業及修鞋、修車、修鎖等“小修業”樣樣俱全，還有非法開辦的幼兒園等，治安、消防、食品等各種安全隱患隨處可見。

（二）造成城市管理問題的原因

1.少數領導重視不夠，個別公職人員包庇縱容違法行為。個別屬地政府主要領導對基層城市管理工作中出現的問題不研究、不了解、不清楚，說得多、做得少，沒有認真組織各相關部門、街道、鄉鎮和基層組織解決問題。個別領導工作不認真，管理不到位，對出現的問題不敢動真格，不敢較真碰硬，致使一些問題長期得不到解決。還有個別公職人員包庇縱容、甚至直接參與違法行為。例如，個別國有企業、部門單位、基層組織與違法建設當事人簽訂用地合同，或者直接建設、出租違法房屋，還有的為違法行為人辦執照、辦證明、接電接水，違法現象的背后出現非法利益鏈。

2.街道、鄉鎮主體責任不落實，屬地政府基礎工作不扎實。全市大多數的街道、鄉鎮政府在環境建設等城市管理工作中都發揮了較好的組織領導、統籌協調的作用。但也有個別街道、鄉鎮政府的主要領導、主管領導及科室負責人未履行自身職能，認為街道、鄉鎮沒有執法權，城市管理問題都是執法責任，與己無關，形成了以執法代替日常管理的錯誤認識；對公安派出所、城管執法隊、工商所、食藥所、安委會、土地巡邏所等基層執法部門領導不力、整合不力，沒有建立聯合執法的長效機制，對出現的問題視而不見、不聞不問，造成了痼疾頑癥 “小治小反彈，大治大反彈”的被動局面。還有個別村委會、居委會也出現癱瘓或半癱瘓狀態，轄區內很多攤群化、聚集化的問題長期得不到有效解決。

3.管理部門履職不積極，執法部門作為不主動。個別行政審批管理部門不能夠主動履職，對因本系統、本行業、本部門應負責主管、監管、直接管的工作出現的問題視而不見，不聞、不問、不理，好像與自己沒關系。由于這些前端部門管理不到位，給末端管理帶來很多無法破解的難題。同時，有些執法部門總是找一些不能執法的理由，出現了執法消極、執法懈怠，甚至出現了執法不嚴、違法不究等現象。主要表現在立案少、處罰少，甚至零立案、零處罰，還有的搞形式主義，不服從街道、鄉鎮領導，不配合相關部門工作，既加大了執法成本，又降低了管理效能，還助長了違法行為。

4.網格化服務管理體系建設不完善，問題解決機制未形成閉環式流程。近幾年，一些區縣政府網格化服務管理指揮中心建設非常注重問題發現環節， 認為只要發現問題，就能有效解決問題，忽視了服務管理體系建設，沒有按照現行體制的管理層級和行政區域劃分網格，也沒有把人、地、事、物、組織等網格管理因素納入網格，造成多數網格化服務管理指揮中心沒有真正發揮應有作用。因此，加快推進“三網合一”網格化服務管理體系建設勢在必行。

5.公共服務不健全，滿足需求不到位。城市管理中的公共服務主要是指在居民小區、村莊建設便民市場、停車場、生活垃圾儲運設施等；在公共場所、公交場站、旅游景區、景點設便民服務網點、公共廁所等，政府相關部門要負責做好統籌規劃設計、建設管理或者服務外包等工作。目前，各區縣都出現了公共服務、公共設施缺失等問題，尤其是居民小區、村莊、旅游景區等缺少便民市場、服務網點、停車場等，因為有剛性需求，給流動商販、黑車、亂停車等違法行為提供了條件，造成了一些區域出現了大量攤群化、聚集化的環境秩序問題。還有一些居民小區、村莊、背街小巷，公共場所日常管理力量缺失，無保潔巡邏、停車管理等人員，出現各類問題時無人管。

二、解決目前城市管理存在問題的對策

（一）理順關系，完善機制，建立科學的管理體系

理順部門與部門之間的關系，堅持屬地管理原則。各區縣應建立以街道、鄉鎮為管理主體，行業權屬部門負主責，綜合協調部門指導評價，執法部門積極配合，監督監管部門綜合監管的工作機制和管理體系。

1.區縣以街道、鄉鎮政府為管理主體。《中華人民共和國憲法》第107條已明確授權鄉鎮人民政府的行政管理權，街道是區縣人民政府的派駐機構，應按照鄉鎮人民政府的相應職權，對本轄區內行使行政管理權。

一是街道、鄉鎮政府行政正職為第一責任人，主管副職領導負主責。生態、環境、秩序等城市管理工作是各級政府重中之重的工作。因此，政府領導干部的分工都與生態、環境、秩序等城市管理工作相聯系，都是源頭性、基礎性的前端管理工作，要齊抓共管。

二是發揮現有科室職能作用。全市街道、鄉鎮政府都設有土地規劃、城建、環境、衛生、食品、安全、環保、市場、交通、水務、園林、農業、流管辦等科室和相關部門，科室負責人要指導、監督、檢查、協調、考核基層的日常管理工作，負直接責任。

三是加強對執法部門的領導。街道、鄉鎮政府要加強對公安派出所、城管執法隊、工商所、食藥所等部門的領導、統籌、組織、協調等。各執法部門必須無條件服從街道、鄉鎮政府領導，積極參與各類聯合執法活動。

四是加強對村委會、居委會的指導、協助工作。村委會、居委會負責對本轄區的日常管理工作，建立保潔、巡邏等日常管理隊伍，對于出現的各類問題，做到及時發現、及時制止、及時解決、及時上報。

五是建立巡邏管護、保潔等隊伍。街道、鄉鎮政府要結合實際負責指導，協助轄區內各部門、居村委會、大型單位等建立各類保潔、巡邏、門衛、停車等管理人員，做到全覆蓋、無死角。

六是建立街道、鄉鎮聯合執法長效機制。建立由街道、鄉鎮領導牽頭，組織相關科室、職能部門、執法部門共同參與的聯合執法長效機制，解決攤群化、聚集化的環境秩序問題。

2.行業權屬部門負主責。是指規劃委、住建委、商務委、農委、市政市容委、交通委、文委、國土、交管、公路、消防、安監、園林綠化、水務、工商、民政、民委、殘聯、環衛、供電、供水、供氣、供暖等行業管理、行政審批、市政服務等前端管理部門，要堅持“誰主管誰主責、誰審批誰監管”的原則，除了要把好前端管理關，還要對許可審批后出現的問題負主要責任。

3.綜合部門協調指導考核評價。是指環境辦、城管執法協調辦等綜合協調部門，要按照自身職能定位，做好工作計劃部署、指導監督、檢查考核等工作。

4.執法部門積極配合。在城市管理工作中，公安派出所、城管執法隊、工商所、食藥所、交通、規劃、住建、國土、衛生、水務、文化等基層執法部門，要服從、配合街道、鄉鎮政府的各項日常執法工作，積極參加街道、鄉鎮政府組織的各類聯合執法活動。

5.監督監管部門綜合監管。城管執法協調辦是市政府為加強城市管理成立的議事機構，負責監督監管城市管理中出現的各類問題，對屬地政府、相關部門等在日常管理中出現的各類問題，通過發送《監管通知單》，告知區縣政府、街道、鄉鎮和相關部門限期解決，同時掛賬、督查督辦，納入績效考核并可以移交監察部門處置。

（二）標本兼治源頭治理

1.抓基層、抓基礎。要落實街道、鄉鎮管理主體責任，做好日常基礎性管理工作。一是街道、鄉鎮政府的主要領導、副職領導按照分工，抓好分管的生態、環境、秩序工作，要有目標、有標準、有措施、有部署、有檢查、有考核；二是街道、鄉鎮政府的各科室要履好職，做到底數清、情況明、有臺賬，到基層一線做好檢查指導等各項服務管理工作；三是加強對村委會、居委會協助、指導，發揮第一道防線的作用；四是做到各居民小區、背街小巷、村莊、公共場所、大型單位等都要建立各類保潔、巡邏、看門、停車管理等隊伍，實現無盲區、無死角，要做到第一時間發現問題，第一時間解決問題；五是加強對公安派出所、城管執法隊、工商所、食藥所、安委會、土地巡邏所等執法部門的整合，充分發揮各執法部門的職能作用。要加大對修鞋、修車、修鎖等“小修業”的管理，群眾有需求的要退街入巷，定點從業，集中管理；對于非法小餐飲、小發廊、小洗浴、小歌廳、小旅店等“五小”行業該退必退；對于私搭亂建形成的低小散劣產業、違法經營、店外經營、堆物堆料等要徹底取締，確保出現的問題日清日結，形成常態化。

2.抓前端、抓源頭。政府行政管理、行政審批、行業權屬部門要把好自身職能源頭管理關。凡是前端管理部門能夠做的工作，必須在前端做實，一步到位，不能再出現因前端不負責任、管理不到位出現新的問題和矛盾。凡因前端工作而繁衍出的新問題，前端管理部門要負日后監管責任；要求前端管理部門必須積極履職，對于前端應該解決、能夠解決而不予解決、不履職、不作為造成違法的，也應倒查前端不作為、失職瀆職的責任；凡為違法行為提供服務的部門、單位、基層組織和各級干部，要堅持“誰提供誰負責”和“誰提供誰糾正、誰撤銷”的原則，否則將追究責任；今后不得再出現為違法行為提供各類審批、服務等，包括各種證照、備案、許可手續以及供電、供水等；凡直接參與了違法行為的部門、單位、基層組織和公職人員，要自覺主動地糾正和退出，否則將追究黨紀、政紀責任，構成犯罪的將追究法律責任。對于已構成犯罪的違法當事人，如果不能及時移送公安機關追究法律責任的，應追究相關主要領導包庇袒護責任。

3.抓執法、抓效能。各執法部門要做到違法必究、執法必嚴，要把立了多少案、抓了多少人、罰了多少款、扣了多少車、拆了多少違建等作為執法履職的標準。對于各類違法行為，經教育制止無效的必須堅決查處，高限處罰，嚴厲打擊，如違法建設、非法小廣告、露天燒烤、店外經營、流動商販、非法運營、車輛遺撒、亂堆亂放、工地揚塵、廣告牌匾、亂倒垃圾、非法停車場、非法市場等，提高違法成本，讓違法者不敢違法。對于不按時接受處罰的當事人，應及時向法院起訴強制執行。執法部門之間要相互支持、相互配合，公安機關應保障行政執法人員的執法安全，對于阻撓執法、妨礙公務、擾亂秩序的違法當事人必須嚴厲打擊，構成犯罪的應追究刑事責任。對于執法不作為、為違法行為人通風報信、包庇縱容的執法人員，要追究黨紀、政紀責任，構成犯罪的將追究法律責任。

4.抓服務、抓疏堵。搞好公共服務，滿足群眾需求是政府的根本職責，當不能滿足群眾需求時，就應該因勢利導，發揮市場的調節和配置作用，積極引導和規范非政府力量作為補充。比如居民小區沒有便民市場，就要堅持以人為本、疏堵結合的原則，先建臨時市場，滿足群眾需求，當然疏堵結合不是為了流動商販就業，而是為了滿足群眾需求。其它方面的問題，如旅游景區可建臨時服務網點，或對有些公共服務采取服務外包等。但重要核心區、重點地區、公共場所不存在疏堵結合問題，必須堅持零容忍，必須依法嚴厲查處和打擊。

（三）全面推進“四公開、一監督”

“四公開、一監督”是市政府加強城市管理工作的一項重大舉措，是提高各區縣政府、相關職能部門、執法部門管理效能，強化社會監督的創新之舉。“四公開”即公開責任部門，公開部門職責和查處標準，公開網格化管理機制及責任人，公開部門執法效果排名。“一監督”即由市區兩級督查督導組對發現的各類問題及時向相關責任單位、部門、屬地政府發送《監管通知單》，并對告知的問題進行掛賬督辦，每月將各單位告知、掛賬、整改、反饋、反彈、曝光情況公開排名。“四公開、一監督”可以有效地解決部門之間相互推諉，職責不清，不履職、不作為的問題。

（四）市區兩級督查督導工作見成效

由市城管執法協調辦牽頭，公安配合，成立市區兩級首都環境秩序聯合督導組，負責對區縣、鄉鎮（街道）政府，職能部門、執法部門在城市運行中出現的問題進行監督。僅以去年1-5月份統計數據為例：市區兩級督查督導組向屬地政府發送《監管通知單》5786件，向責任部門發送《監管通知單》3049件，整改率達85%。

一是督導組的職責。即當好市區兩級政府的“眼睛”，要求在媒體曝光、群眾舉報之前發現城市運行中的各類問題；當好政府各責任部門的“腿和眼睛”，要求發現各類問題后立即向相關責任單位、部門、屬地政府發送《監管通知單》，并限期整改，掛賬督察督辦，并要求按期反饋。對能夠按規定積極整改按期反饋的，要給予通報表揚；對不能按期整改反饋的，要給予通報批評；反彈的要給予曝光；對不整改、不反饋的報市區領導并移送市區兩級紀檢監察、組織人事部門處置。

二是督察督導的問題。包括群眾舉報、媒體曝光、領導關注的問題；已形成攤群化、聚集化并且長時間不能解決的問題；部門之間相互推諉、扯皮，不履職、不作為的問題；屬地區縣政府不重視，街道、鄉鎮不落實責任等突出問題。

首環辦開展的月檢查、月曝光、月排名，是指由市首環辦牽頭從城市管理部門抽調人員組建聯合檢查組，每月一次到各區縣抽查拉練檢查，今年按照“三延伸”的要求，重點檢查城鄉結合部、背街小巷、居民小區和農村。抽檢點位包括衛星拍照的垃圾點位、市城管執法協調辦通知的點位、部門移送的點位，以及復查的點位等，同時把拉練檢查路線可視范圍環境秩序納入考評。檢查組每個成員根據檢查情況給予打分，首環辦負責匯總后，報市政府曝光排名。

三、加快推進網格化服務管理體系建設

“三網合一”網格化服務管理體系建設必須通過整合資源、理順眾多管理部門之間的關系，按照城市管理的工作機制和管理體系，建立以屬地管理為主體，行業權屬部門為主責，綜合協調部門指導評價，執法部門積極配合，監督監管部門綜合監管的網格化服務管理體系，按照市、區縣、街（鄉鎮）、居村委會的管理層級、行政區域面積劃分網格；把人、地、事、物、組織等網格管理因素納入網格，盡可能將問題解決在網格內，明確網格化服務管理責任主體、責任部門、責任單位和具體責任人；建立科學的閉環式管理流程；建立“統一規劃設計，統一管理體系、統一網格劃分、統一標準平臺、統一地理信息、統一基礎數據即“六統一”的市、區兩級網格化服務管理平臺，實現資源共享，加快推進“三網合一”網格化服務管理體系建設，全面提升首都城市精細化管理水平。

（責任編輯：李靜敏）