淺議城管執(zhí)法的物業(yè)化

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在論述深化行政執(zhí)法體制改革的同時(shí)，專門提到了城管執(zhí)法問題，強(qiáng)調(diào)要“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。城管機(jī)關(guān)要執(zhí)法，但更要加強(qiáng)服務(wù)職能。如何執(zhí)法、如何服務(wù)？本文提出，城管執(zhí)法的物業(yè)化模式是一條可以選擇的路徑。

目前，城管的執(zhí)法模式有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是城管機(jī)關(guān)親自執(zhí)法，直接與執(zhí)法對(duì)象面對(duì)面，沖突事件在所難免；二是與執(zhí)法的實(shí)際需要相比，執(zhí)法人員數(shù)量嚴(yán)重不足。城管人員無法總在某個(gè)執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，無法坐下來與執(zhí)法對(duì)象溝通交流，不能為執(zhí)法對(duì)象解決任何問題；三是仍是以強(qiáng)制性執(zhí)法手段為主，難免引發(fā)沖突，加之輿論導(dǎo)向，損害了城管形象，敗壞了城管聲譽(yù)，無形中制約了城管事業(yè)的健康發(fā)展。以上所述的執(zhí)法模式表明，城管執(zhí)法管了許多管不好的事，管了許多本該交由其他社會(huì)組織管的事，管了許多不該由自己親自來管的事。特別是執(zhí)法對(duì)象多為弱勢(shì)群體，其境遇很容易引起公眾同情，公眾的心理天平也就自然向他們傾斜。因此，如果城管執(zhí)法模式不變革，城管機(jī)關(guān)的職能不轉(zhuǎn)變，這種執(zhí)法的尷尬現(xiàn)實(shí)還將繼續(xù)下去，而且難以得到徹底根治。

綜上所述，改變城管執(zhí)法現(xiàn)狀的關(guān)鍵重在“職能轉(zhuǎn)變”。職能關(guān)系問題是不同的管理職能該由誰來行使，以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分問題。它涉及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)組織等關(guān)系。如果不能理順這些關(guān)系，不能分清職責(zé)權(quán)限，那么就無法更好地發(fā)揮政府在城市管理中的作用，無法實(shí)現(xiàn)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷。這里，物業(yè)化模式為城管執(zhí)法提供了全新思路，即政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)代趨勢(shì)。

政府購(gòu)買公共服務(wù)是指政府將原來由政府直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過公開招標(biāo)的方式，向社會(huì)公布服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量、資金預(yù)算、服務(wù)期限及獎(jiǎng)懲等，選擇有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，并根據(jù)社會(huì)組織或企業(yè)提供公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，支付一定費(fèi)用的新型公共服務(wù)供給模式。這里，購(gòu)買方或出資方是政府，提供者是各種社會(huì)組織或企業(yè)，后者可能是營(yíng)利性組織，也可能是非營(yíng)利性組織，服務(wù)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)以及雙方的權(quán)利與義務(wù)是通過簽訂合同的方式予以規(guī)定的。

對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的理論依據(jù)有不同的主張，形成了公共物品理論、新公共管理理論、多中心治理理論等。其實(shí)，無論是什么理論，政府購(gòu)買公共服務(wù)最關(guān)鍵的問題是要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系。政府作為公共組織，具有提供某些公共物品的職能，必須承擔(dān)維護(hù)市場(chǎng)秩序、消除外部效應(yīng)和信息不對(duì)稱、規(guī)制自然壟斷等職能。但是政府的公共職能并不意味著必須依靠政府人員和設(shè)施來親自提供這種服務(wù)。政府可以通過決策提供某些公共服務(wù)，并為這些公共服務(wù)買單。

十八屆三中全會(huì)提出：經(jīng)濟(jì)體制改革的“核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。李克強(qiáng)總理也多次強(qiáng)調(diào)，凡是市場(chǎng)能夠做到的，交給市場(chǎng)；凡是社會(huì)能夠做到的，交給社會(huì)。這里提出了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的權(quán)力邊界和遇到交叉時(shí)的處理原則，即凡通過市場(chǎng)機(jī)制能調(diào)動(dòng)積極性和有效配置資源的，政府就不要干預(yù)；凡是市場(chǎng)機(jī)制不能有效發(fā)揮作用的，政府才需要出面干預(yù)。在公共服務(wù)的提供方面不僅取決于是誰提供的，更取決于這些公共服務(wù)的質(zhì)量以及公眾能否享受到高水平的服務(wù)。政府購(gòu)買公共服務(wù)的本質(zhì)就是由政府出錢，社會(huì)組織或企業(yè)提供服務(wù)，通過合同來管理。政府根據(jù)提供者的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估、兌現(xiàn)。比如，深圳市政府就公共交通等向社會(huì)公開招標(biāo)；上海市向“自強(qiáng)社會(huì)服務(wù)總社”、“新航社區(qū)服務(wù)總站”、“陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心”三家社團(tuán)組織購(gòu)買禁毒、社區(qū)矯正和青少年事務(wù)等公共服務(wù)；湖南省邵東縣等地將轄區(qū)內(nèi)夜間治安防控工作承包給保安公司，實(shí)行治安外包，以及目前不少地方實(shí)行的政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)等，均收到了較好效果。

城管執(zhí)法機(jī)關(guān)通過購(gòu)買公共服務(wù)的方式變革執(zhí)法模式，體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問題。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城管執(zhí)法的范圍和內(nèi)容將逐步擴(kuò)大，現(xiàn)行的城管執(zhí)法模式將越來越不適應(yīng)城市管理的需要。這是因?yàn)椋皇菑某枪軋?zhí)法所涉事項(xiàng)來看，政府的公共服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。前者如國(guó)防、外交等，具有絕對(duì)的排他性，只有政府才是唯一的供給主體；后者諸如教育、醫(yī)療等則不具有排他性，并不一定非要由政府親自管理，應(yīng)交給市場(chǎng)上最適合的主體來管理，以實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

城管執(zhí)法主要涉及到群眾日常生活的方方面面，這些事情完全可以通過購(gòu)買公共服務(wù)的方式來解決，完全可以將城市日常管理納入市場(chǎng)化運(yùn)作。而作為政府一部分的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)只要進(jìn)行間接的宏觀把握即可，如此體現(xiàn)了政府與社會(huì)的權(quán)力邊界，體現(xiàn)了政府在城市管理工作中角色的重大轉(zhuǎn)變；二是從城管執(zhí)法管理所涉范圍來看，城管執(zhí)法管理的范圍點(diǎn)多線長(zhǎng)面廣，需要大量的人力物力財(cái)力和時(shí)間，一旦執(zhí)法活動(dòng)結(jié)束，違法行為又會(huì)反彈，表明城管目前的這種執(zhí)法模式是政府想管但實(shí)際上管不了的一種滯后的執(zhí)法模式。城市管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的工作，科學(xué)、嚴(yán)格、精細(xì)、長(zhǎng)效是發(fā)達(dá)國(guó)家城市管理最成功的經(jīng)驗(yàn)，這是傳統(tǒng)的城管執(zhí)法模式所難以適應(yīng)的。通過購(gòu)買公共服務(wù)方式，讓更多的社會(huì)組織或企業(yè)參與日常管理，可以有效破解城市長(zhǎng)效管理難題，為社會(huì)提供更貼近更適宜的服務(wù)，并且可以通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高服務(wù)效率；三是從長(zhǎng)遠(yuǎn)執(zhí)法效果來看，通過購(gòu)買公共服務(wù)，城管可以決策、監(jiān)督和指導(dǎo)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，解決社會(huì)組織與執(zhí)法對(duì)象發(fā)生的糾紛。四是從社會(huì)管理的創(chuàng)新來看，社會(huì)管理方式創(chuàng)新的最大特點(diǎn)就是發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，把政府的事情變成大家共同的事情，從而更好地履行政府的管理職能，有效提高公共服務(wù)質(zhì)量。城管購(gòu)買公共服務(wù)是社會(huì)管理方式的創(chuàng)新。而只有管理方式創(chuàng)新，才能帶來服務(wù)水平的提升。

城管執(zhí)法所針對(duì)的事項(xiàng)大多與人民群眾的日常生活相關(guān)。基層行政機(jī)關(guān)直接與行政事務(wù)發(fā)生關(guān)系，與行政事務(wù)關(guān)系最為密切，具有對(duì)地域特點(diǎn)、日常情況比較熟悉，執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富等優(yōu)勢(shì)，因此由最基層的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法更為合適，可以加強(qiáng)執(zhí)法力度，降低行政成本，提高行政效率。實(shí)際上，國(guó)務(wù)院早在2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就提出“要減少行政執(zhí)法層次，適當(dāng)下移執(zhí)法重心；對(duì)與人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，主要由市、縣兩級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)施”。

城管執(zhí)法機(jī)關(guān)要積極推行政府購(gòu)買服務(wù)，引入物業(yè)管理公司參與城市管理，把這些工作作為政府轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)的重要工作來做。首先，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，選定從事城市管理的社會(huì)組織或物業(yè)公司，由街道代表政府公開招標(biāo)。其次，明確物業(yè)化范圍，如城市綠化、環(huán)衛(wèi)清潔、清理亂張貼、勸阻沿街亂擺賣、噪音擾民等市面上的秩序，以及服務(wù)質(zhì)量、工作標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法方式、雙方的權(quán)利與義務(wù)。執(zhí)法方式以提醒、勸導(dǎo)、秩序維護(hù)為主，不能行使懲罰權(quán)。再次，城管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)物業(yè)公司培訓(xùn)，培訓(xùn)合格方可上崗。日常考核以街道、鎮(zhèn)政府為主，通過制定專業(yè)、科學(xué)、公正的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，為考核評(píng)估做好準(zhǔn)備。此外還可以通過隨時(shí)暗訪等方式進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)糾正社會(huì)組織或物業(yè)公司的不規(guī)范行為。

總之，城管執(zhí)法物業(yè)化模式是城市管理以市場(chǎng)化為手段，以市容秩序?yàn)榍腥朦c(diǎn)，以城管物業(yè)化為載體，以街面管理為突破口的全覆蓋、全時(shí)段、全方位的長(zhǎng)效管理機(jī)制。這一模式的有效推行將為廣大群眾營(yíng)造清潔、文明、舒適、優(yōu)雅的城市生活環(huán)境。

（責(zé)任編輯：李靜敏）

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城市管理實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式在國(guó)內(nèi)少數(shù)地方已進(jìn)行了極有成效的探索，深圳、成都、長(zhǎng)沙等地是其典型代表。其共同特點(diǎn)是：城管的諸多業(yè)務(wù)交由市場(chǎng)，引入優(yōu)秀物管企業(yè)，政府做好監(jiān)督考核，城管業(yè)務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化和物業(yè)化的新模式優(yōu)勢(shì)凸顯。

2007年，地處深圳市城鄉(xiāng)結(jié)合部的寶安地區(qū)在臟亂差最嚴(yán)重的西鄉(xiāng)街道試點(diǎn)了城管物業(yè)化管理模式。寶安地區(qū)有人口一百多萬，試點(diǎn)前，該區(qū)域的一百多名城管人員要履行21項(xiàng)執(zhí)法職能，執(zhí)法力量明顯不足。試點(diǎn)后，西鄉(xiāng)街道與鑫梓潤(rùn)物業(yè)簽定了《花園街區(qū)綜合管理服務(wù)試驗(yàn)合同》，確定鑫梓潤(rùn)物業(yè)需要提供的13項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容。引入社會(huì)企業(yè)參與到城市管理后，西鄉(xiāng)街道發(fā)生了可喜的變化，亂張貼、亂擺賣等“老大難”得到了有效治理；立交橋下的綠化帶、市中心的街心花園等公共設(shè)施得到了有效維護(hù)，使得環(huán)境更加優(yōu)美、空氣更加清新，成為居民休閑娛樂的好去處。之后，成都市武侯區(qū)借鑒西鄉(xiāng)街道經(jīng)驗(yàn)，引入物業(yè)公司參與城市管理，由政府購(gòu)買物業(yè)服務(wù)，將城市管理的日常項(xiàng)目“外包”，解決了長(zhǎng)期困擾城市形象的亂張貼、亂擺賣等“老大難”問題。

實(shí)踐表明，城管執(zhí)法推行物業(yè)化的管理模式大有文章可做。