“十三五”規(guī)劃如何出爐？

10月29日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議在北京閉幕。出席全會(huì)的中央委員一致通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》。

建議稿在五中全會(huì)上通過(guò)后，發(fā)改委等部門(mén)將在此基礎(chǔ)上制定完成“十三五”規(guī)劃綱要，并在明年3月全國(guó)“兩會(huì)”上提請(qǐng)審議，之后正式對(duì)外公布。

一部“十三五”規(guī)劃要出爐必經(jīng)十個(gè)步驟，十個(gè)步驟一環(huán)扣一環(huán)，異常繁復(fù)縝密。

一個(gè)五年規(guī)劃的出爐過(guò)程，可以窺見(jiàn)中國(guó)深層的治理邏輯。

十大目標(biāo)

中國(guó)的第一個(gè)五年計(jì)劃誕生于1953年。從那以后，以五年為一個(gè)時(shí)間段來(lái)制定國(guó)家的中短期規(guī)劃成為一種慣例。由于每個(gè)五年規(guī)劃所處的歷史階段不同，面臨的歷史任務(wù)不同，這使得它們具有不同的工作重點(diǎn)。

比如，“十一五”的規(guī)劃背景是加入WTO、科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)、“三農(nóng)”問(wèn)題突出，而“十二五”規(guī)劃則面臨應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)等時(shí)代背景。

發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林曾表示，做任何一個(gè)規(guī)劃，首先要對(duì)規(guī)劃期內(nèi)的環(huán)境變化進(jìn)行分析，這是提出規(guī)劃原則目標(biāo)和任務(wù)措施很重要的前提。環(huán)境分析的主要內(nèi)容，包括發(fā)展階段、體制背景、有利和不利因素，以及其他根據(jù)規(guī)劃對(duì)象所確定的特殊環(huán)境分析。

在徐林看來(lái)，“十三五”規(guī)劃一個(gè)很重要的環(huán)境變化——中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入了新常態(tài)。

“新常態(tài)的主要特征，是過(guò)去的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)生了變化，傳統(tǒng)比較優(yōu)勢(shì)在弱化。要想保持中高速增長(zhǎng)，必須形成新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，形成有利于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型升級(jí)的體制機(jī)制，這是新常態(tài)條件下，我們未來(lái)發(fā)展面臨的新變化?！毙炝终f(shuō)，“這樣一種環(huán)境的分析和把握，對(duì)規(guī)劃的編制至關(guān)重要?！?/p>

事實(shí)上，早在2014年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平就強(qiáng)調(diào)，“適應(yīng)、把握、引領(lǐng)新常態(tài)，是未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯?！?/p>

除了新常態(tài)之外，“十三五”規(guī)劃的另一個(gè)大背景是小康社會(huì)的全面建成。中共十六大提出本世紀(jì)前20年全面建設(shè)小康社會(huì)，十八大進(jìn)一步明確，到2020年全面建成小康社會(huì)?！笆濉睍r(shí)期將是全面建成小康社會(huì)最后沖刺的五年，其規(guī)劃的重要性不言而喻。

因此，“十三五”也被認(rèn)為是中國(guó)從大國(guó)轉(zhuǎn)為強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵，其規(guī)劃的編制工作也顯得尤為重要。

2015年5月27日，習(xí)近平在華東7省市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上首次闡述了“十三五”規(guī)劃總體框架，提出保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、改革體制機(jī)制、推動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、保障和改善民生和推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)等十大目標(biāo)。

與“十二五”規(guī)劃的16大目標(biāo)相比，“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)更為精簡(jiǎn)。新增了保增長(zhǎng)、促扶貧等目標(biāo)，更強(qiáng)調(diào)調(diào)結(jié)構(gòu)、促創(chuàng)新和改革等目標(biāo)的重要性，可謂“破中有立”。

四個(gè)階段、十個(gè)步驟

其實(shí)，“十三五”規(guī)劃編制在“十二五”規(guī)劃實(shí)施的中期就開(kāi)始了，歷時(shí)3年，共分為四個(gè)階段、十個(gè)步驟。

四個(gè)階段：第一階段為中期評(píng)估（2013年3月至2013年12月），第二階段為基本思路研究（2014年），第三階段為黨中央《建議》編制（2015年初到十八屆五中全會(huì)），第四階段為正式編制《綱要》（2015年10月到2016年3月）。

十個(gè)步驟：中期評(píng)估、前期調(diào)研、形成基本思路、黨中央《建議》起草、通過(guò)中央《建議》、起草《綱要》草案、公眾建言獻(xiàn)策、銜接論證、廣泛征求內(nèi)外部意見(jiàn)、審批與發(fā)布《綱要》。

第一步，中期評(píng)估（2013年3月至2013年12月）

我國(guó)從“十五”計(jì)劃開(kāi)始引入中期評(píng)估，“十一五”規(guī)劃編制時(shí)期正式確立中期評(píng)估制度，并引入了第三方評(píng)估?！笆濉币?guī)劃中期評(píng)估由發(fā)改委牽頭，組織政府各部門(mén)和各地方開(kāi)展內(nèi)部評(píng)估，邀請(qǐng)清華大學(xué)國(guó)情研究院、中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革研究基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所開(kāi)展第三方獨(dú)立評(píng)估，通過(guò)調(diào)查研究、發(fā)放問(wèn)卷的方式廣泛征求意見(jiàn)，并會(huì)同國(guó)家統(tǒng)計(jì)局及有關(guān)部門(mén)對(duì)單項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)報(bào)告及初步評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行審核。

國(guó)家發(fā)改委集中各方的意見(jiàn)，負(fù)責(zé)起草“十二五”規(guī)劃《綱要》實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告，提請(qǐng)國(guó)家“十二五”規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)論證后，連同論證意見(jiàn)，上報(bào)國(guó)務(wù)院審核。審核通過(guò)后，再提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委通過(guò)實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取匯報(bào)，初步審查報(bào)告的形式，開(kāi)展“十二五”中期評(píng)估預(yù)審查。

這事已經(jīng)做過(guò)了。2013年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議了“十二五”規(guī)劃《綱要》實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告，由國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史代表國(guó)務(wù)院報(bào)告。

第二步、前期調(diào)研（2D13年底至2D14年底）

在中期評(píng)估的基礎(chǔ)上，2013年底，國(guó)家發(fā)改委直接委托有關(guān)機(jī)構(gòu)開(kāi)展“十三五”規(guī)劃前期重大問(wèn)題及基本思路研究。2013年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就提出要著手啟動(dòng)“十三五”規(guī)劃前期準(zhǔn)備工作。

2014年4月17日，全國(guó)“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話(huà)會(huì)議在京召開(kāi)。4月23日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了25個(gè)前期研究的重大課題，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式組織社會(huì)力量開(kāi)展研究，其中有27個(gè)單位的選題入選。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委還開(kāi)展了基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、重點(diǎn)課題調(diào)研以及納入規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等前期工作。

第三步，形成“十三五”規(guī)劃的基本思路（2014年底到2D15年3月）

中標(biāo)的各部門(mén)及地方會(huì)同步開(kāi)展各自的研究，并將研究成果上報(bào)國(guó)家發(fā)改委，由發(fā)改委起草基本思路意見(jiàn)稿，形成初稿后再征求各方面意見(jiàn)。

見(jiàn)諸新聞報(bào)道的就有，2014年9月2日，李克強(qiáng)主持召開(kāi)會(huì)議，研究部署“十三五”規(guī)劃編制工作；9月20日，國(guó)家發(fā)改委在杭州召開(kāi)“十三五”規(guī)劃基本思路研究座談會(huì)，征求九省區(qū)的意見(jiàn)；2014年底，“十三五”規(guī)劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國(guó)務(wù)院。

第四步，黨中央《建議》起草（2D15年初至2015年10月）

黨的《建議》由中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭成立起草小組，工作直接在中央政治局常委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展。從“十二五”規(guī)劃起草小組成員來(lái)源來(lái)看，全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，以及一些地方官員和學(xué)者都參與其中。

接下來(lái)，起草組、全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)等機(jī)構(gòu)都會(huì)開(kāi)展密集調(diào)研。特別是領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)親赴基層調(diào)研。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年以來(lái)，中央政治局常委共開(kāi)展了26次調(diào)研，足跡遍布19個(gè)省份。

此外，《建議》的形成還需要廣泛征求各方意見(jiàn)。“十二五”規(guī)劃征求意見(jiàn)總共進(jìn)行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之后，向120多個(gè)單位、部分黨內(nèi)老同志、黨的代表征求意見(jiàn)；第二輪是在十七屆五中全會(huì)審議期間，向黨的代表、黨外人士、政協(xié)委員征求意見(jiàn)?！笆濉蓖瑯硬焕?。

第五步，通過(guò)中央《建議》

2015年7月20日，政治局召開(kāi)會(huì)議，決定10月在北京召開(kāi)五中全會(huì)，會(huì)議將審議和通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，并正式對(duì)外公布。

據(jù)“十二五”規(guī)劃《建議》的編制情況來(lái)看，這是一個(gè)集體決策的過(guò)程?？偣舱匍_(kāi)了4次中央政治局常委會(huì)會(huì)議、2次中央政治局會(huì)議、1次中央全會(huì)討論和審議《建議》的編制。據(jù)悉，“十三五”規(guī)劃《建議》的編制共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6～7月間，《建議》形成送審稿以后，進(jìn)行審議指導(dǎo)，為隨后的一定范圍征求意見(jiàn)做準(zhǔn)備；第二輪是2015年9～10月間，圍繞著十八屆五中全會(huì)召開(kāi)而進(jìn)行的集體審議。

第六步，起草《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》

在黨中央編制《建議》的同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委同步編制《綱要》框架。2015年5月5日，國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史主持召開(kāi)全委“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組第一次全體會(huì)議，啟動(dòng)和部署“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作。同時(shí)開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，例如國(guó)家發(fā)改委副主任胡祖才率隊(duì)赴新疆、中國(guó)工程院開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研。

在黨中央《建議》正式公布之后，形成《綱要》草案編制的初稿?！毒V要》草案編制要一直持續(xù)到2016年“兩會(huì)”之前，這也是一個(gè)集思廣益的過(guò)程。

第七步，公眾建言獻(xiàn)策

目前，“十三五”規(guī)劃編制還沒(méi)有走到第七步。但依據(jù)此前已經(jīng)建立的固定程序，可以預(yù)期最后四個(gè)步驟將如何展開(kāi)。比如，“十二五”規(guī)劃編制期間，依托國(guó)家信息中心設(shè)置了“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策辦公室，公眾可以通過(guò)網(wǎng)站留言、電子郵件、手機(jī)短信、來(lái)電、來(lái)函、來(lái)訪(fǎng)等多種形式、多種渠道提出對(duì)“十二五”規(guī)劃編制的建議。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委還請(qǐng)全國(guó)總工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、貿(mào)促會(huì)、殘聯(lián)、工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會(huì)，共同協(xié)助開(kāi)展“十二五”規(guī)劃建言獻(xiàn)策活動(dòng)，并召開(kāi)專(zhuān)場(chǎng)討論會(huì)聽(tīng)取建議。當(dāng)時(shí)有100名左右不同行業(yè)、不同系統(tǒng)的代表參加座談會(huì)，國(guó)家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)和“十二五”規(guī)劃起草組成員聽(tīng)取了他們的建議。

第八步，銜接論證

規(guī)劃編制期間還需要和各部門(mén)、各地方進(jìn)行規(guī)劃指標(biāo)、規(guī)劃布局涉及的項(xiàng)目、規(guī)劃實(shí)施手段的銜接，以便不同類(lèi)型和不同層級(jí)的規(guī)劃相互配合、形成合力，避免相互抵消。

在規(guī)劃草案的基礎(chǔ)上，組織規(guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)對(duì)規(guī)劃進(jìn)行咨詢(xún)、論證并提出咨詢(xún)報(bào)告。該報(bào)告將隨《綱要》一同提交全國(guó)人大審議。

我國(guó)五年規(guī)劃編制在“十五”計(jì)劃編制期間就有專(zhuān)家審議會(huì)制度?！笆晃濉币?guī)劃編制時(shí)期正式成立了專(zhuān)家委員會(huì)。專(zhuān)家委員會(huì)的構(gòu)成特別強(qiáng)調(diào)不同專(zhuān)業(yè)背景，以及學(xué)術(shù)型專(zhuān)家和實(shí)務(wù)型專(zhuān)家的結(jié)合?！笆濉币?guī)劃專(zhuān)家委員會(huì)也延續(xù)了這一特征。

第九步，廣泛征求內(nèi)外部意見(jiàn)

2015年底將形成《綱要》征求意見(jiàn)稿，開(kāi)始廣泛征求各方面的意見(jiàn)。根據(jù)“十二五”規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn)，將比較集中地開(kāi)展兩輪征求意見(jiàn)：

第一輪是在2015年12月上旬小范圍征求意見(jiàn)，主要征求地方、部門(mén)以及專(zhuān)家的意見(jiàn)，以更好地編制《綱要》草案。第二輪是2016年1月中旬開(kāi)始大范圍地征求地方、部門(mén)、專(zhuān)家、人大、政協(xié)、黨外人士以及企業(yè)和基層群眾代表的意見(jiàn)，為2016年3月“兩會(huì)”審議工作做準(zhǔn)備。

第十步，審批與發(fā)布《綱要》

（2D16年3月）

《綱要》集體議決的過(guò)程為：先由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議、政治局常委會(huì)會(huì)議聽(tīng)取匯報(bào)；然后由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)進(jìn)行預(yù)審查；接著由國(guó)務(wù)院全體會(huì)議審議并提請(qǐng)全國(guó)人大審議，后經(jīng)政治局常委會(huì)會(huì)議批準(zhǔn)；最后在2016年3月由全國(guó)人大十二屆四次會(huì)議審議通過(guò)。

2016年“兩會(huì)”之后，新華社將受權(quán)正式發(fā)布《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，隨后，全國(guó)各部門(mén)、各地區(qū)將廣泛開(kāi)展學(xué)習(xí)“十三五”規(guī)劃的活動(dòng)。

中國(guó)式?jīng)Q策

用長(zhǎng)達(dá)三年的時(shí)間，先后經(jīng)歷以上十個(gè)步驟，才制定了一個(gè)全國(guó)五年規(guī)劃《綱要》，如果說(shuō)其中沒(méi)有民主，就如同說(shuō)一部70多萬(wàn)字的《紅樓夢(mèng)》中沒(méi)有描寫(xiě)愛(ài)情一樣。中國(guó)五年規(guī)劃決策不但是民主的，而且還具有以下突出特點(diǎn)：

第一，調(diào)查研究。重視調(diào)研是中國(guó)政府決策的最大特點(diǎn)，也是五年規(guī)劃編制的突出特點(diǎn)，中國(guó)的歷次五年計(jì)劃編制都開(kāi)展系統(tǒng)的、專(zhuān)門(mén)的調(diào)查研究。

第二，廣泛協(xié)商。規(guī)劃編制通過(guò)反復(fù)的交流、比較和協(xié)商來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)其科學(xué)性，這是一個(gè)寓科學(xué)于民主的過(guò)程，包括前期的頭腦風(fēng)暴與初稿形成，編寫(xiě)過(guò)程中的內(nèi)部反復(fù)商討，以及基本思路、《建議》、《綱要》草案、《綱要》征求意見(jiàn)稿形成后的多方、反復(fù)征求意見(jiàn)。

這種幾上幾下的協(xié)商與集中，恰恰是中國(guó)式的協(xié)商民主。

第三，大眾參與。五年規(guī)劃編制是一個(gè)匯聚民意的過(guò)程，與政治參與不同，群眾路線(xiàn)要求決策者主動(dòng)地逆向參與，深入廣大人民群眾，鼓勵(lì)普通公眾充分表達(dá)他們的意見(jiàn)，了解人民群眾的疾苦與需求。

我國(guó)決策模式的最大特點(diǎn)是決策者逆向參與。除了專(zhuān)門(mén)開(kāi)展面向全社會(huì)的建言獻(xiàn)策活動(dòng)外，決策者還通過(guò)開(kāi)展調(diào)研、召開(kāi)座談會(huì)、聽(tīng)取正式渠道和非正式渠道的公眾意見(jiàn)來(lái)實(shí)現(xiàn)公眾的廣泛參與。

“十三五”規(guī)劃編制前期就提供了公眾參與的渠道，2014年6月，國(guó)家發(fā)改委和各地方政府專(zhuān)門(mén)開(kāi)通了“建言‘十三五’”微信公眾平臺(tái)，聽(tīng)取并采納公眾建言。

第四，民主集中。只有通過(guò)高度的民主，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息，才能面對(duì)參與者的多元利益。

“集思廣益”，決策通過(guò)“屈群策”機(jī)制收集分散的信息，克服信息不對(duì)稱(chēng)；通過(guò)“合議決”機(jī)制達(dá)成政治共識(shí)；通過(guò)“廣納言”機(jī)制克服個(gè)人在決策上的片面性與主觀(guān)性。

由于這種決策模式重視不同決策主體事前的充分協(xié)商，從而可以有效地形成決策共識(shí)，避免表決時(shí)的掣肘與延宕，減少政策執(zhí)行過(guò)程中的困難。（資料來(lái)源：俠客島、《中國(guó)新聞周刊》、《人民日?qǐng)?bào)海外版》）