中國政府決策的機(jī)構(gòu)支持

[摘要]隨著社會的發(fā)展，今天各國政府的行政決策所涉及的內(nèi)容在廣度、深度以及專業(yè)化程度上都較以往有了很大程度的提高，這對政府的行政決策能力提出了挑戰(zhàn)；為了應(yīng)對復(fù)雜的決策環(huán)境和不斷增多的社會信息，保證政府決策的科學(xué)化和民主化，政府需要借助各類專門的決策咨詢機(jī)構(gòu)為其提供政策性建議，使政府決策更加符合社會發(fā)展的要求，從而加強(qiáng)決策的可行性。

[關(guān)鍵詞]政府；決策；機(jī)構(gòu)；支持

一、政策研究室：中國政府官方?jīng)Q策支持機(jī)構(gòu)

目前多數(shù)國家都存在著不同形式的機(jī)構(gòu)或者個人為政府機(jī)構(gòu)或者決策者本人提供決策咨詢，這種咨詢古已有之，只是在不同時代、不同國別的表現(xiàn)形式有所不同。今天需要政府決策德問題的復(fù)雜化程度不斷加深，政府決策對咨詢機(jī)構(gòu)的依賴性日益加強(qiáng)，咨詢機(jī)構(gòu)的種類和參與人數(shù)也日漸龐大。以美國為例，為政府提供決策咨詢的力量包括各類智庫、利益集團(tuán)、基金會、政府部門內(nèi)的咨詢機(jī)構(gòu)等等1，這些不同的咨詢力量構(gòu)成了美國決策咨詢的網(wǎng)絡(luò)體系，為美國的政治、經(jīng)濟(jì)、外交等領(lǐng)域的政府決策提供了科學(xué)化的依據(jù)。

在中國，為政府決策提供咨詢的機(jī)構(gòu)或者支持力量也有很多，例如黨政系統(tǒng)內(nèi)部的政策研究室、社科院、高等院校等等。根據(jù)與政府的關(guān)系，這些決策咨詢機(jī)構(gòu)可以大體分為官辦、半官辦和民間三種類型，這三種類型的劃分可以從機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系、資金來源等方面進(jìn)行區(qū)分，并且三種咨詢機(jī)構(gòu)都從不同的角度，以不同的形式為政府決策咨詢提供建議2。其中根據(jù)中國政治運行邏輯，在中國內(nèi)輸入的決策模式下官辦的決策咨詢機(jī)構(gòu)，也就是黨政系統(tǒng)內(nèi)部的決策咨詢機(jī)構(gòu)是我國決策咨詢的主體力量。這些機(jī)構(gòu)主要包括黨政系統(tǒng)內(nèi)部的各級政策研究室，各類政府發(fā)展研究中心、中央政府部門和一些地方政府建立的專家咨詢委員會、顧問團(tuán)等，在所有這些官辦的決策支持機(jī)構(gòu)中政策研究室是一個特殊的存在。它的發(fā)展完善程度對于中國黨政領(lǐng)導(dǎo)的決策科學(xué)化有著重要的影響。

目前中國在黨的系統(tǒng)和政府系統(tǒng)都建立了各級政策研究室，大致包括中央政策研究室、全國人大政策研究室、國務(wù)院政策研究室、中央、國務(wù)院下屬各部委內(nèi)設(shè)置的政策研究機(jī)構(gòu)，地方各級黨委、人大和政府下設(shè)的政策研究室，以及黨委和政府各部門內(nèi)設(shè)置的政策研究機(jī)構(gòu)等。下文將對政策研究室的歷史沿革、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)等內(nèi)容做簡要的分析。

二、歷史沿革

1、政策研究室的初設(shè)階段——1941到1949

根據(jù)現(xiàn)有資料來看，政策研究室最早由中共中央成立于1941年的延安，是在毛澤東的直接建議下成立的。政策研究室的組建反映了當(dāng)時以毛澤東為核心的中共領(lǐng)導(dǎo)者希望成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對中國實際問題加強(qiáng)調(diào)查研究，為黨政領(lǐng)導(dǎo)決策中國問題提供客觀、真實的資料。

1941年到1949年是政策研究室的初設(shè)階段，政策研究室設(shè)立并在全國推開，這一時期因為還未建國，中央以及地方黨的領(lǐng)導(dǎo)同志和部門的關(guān)注點主要是革命推翻國民黨的統(tǒng)治以及對解放地區(qū)農(nóng)村以及城市的建設(shè)。這一時期政策研究室的任務(wù)也在圍繞著這些議題開展，但是，政策研究室初設(shè)時期的角色定位和工作的指導(dǎo)思想已經(jīng)基本確定，為以后政策研究室的工作打下了基礎(chǔ)。

2、政策研究室的發(fā)展階段——1949到1966

冷清銓先生在其所寫的《我所知道的中央政治研究室》一文中指出“1955年重建的政策研究室實際上是直接為毛澤東服務(wù)的一個秀才班子”3，這一階段中央政策研究室的工作內(nèi)容、服務(wù)對象及其后期的沉浮存續(xù)都和毛澤東這位新中國第一代領(lǐng)導(dǎo)核心的個人意志有著不可分割的關(guān)系。

3、政策研究室的停滯階段——1967到1976

在文革時期各類斗爭的沖擊之下，中央政策研究室也成為了各派勢力斗爭的場所。從田家英等人被批斗、政策研究院院內(nèi)文革派系斗爭到陳伯達(dá)倒臺，政策研究室被撤銷，此一時期的中央政策研究室糾纏于文革派系運動，隨著陳伯達(dá)的政治命運而起伏跌宕，失卻了正常的工作秩序，是政策研究室發(fā)展的異化時期。

4、政策研究室的復(fù)興階段——1977到2005

作為黨政核心層機(jī)構(gòu)的政策研究室受政治環(huán)境與領(lǐng)導(dǎo)人意志的支配而存在，因此當(dāng)中國的政治環(huán)境發(fā)生重大轉(zhuǎn)折之時，政策研究室的工作內(nèi)容、作用也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變，這一時期建立的國務(wù)院政策研究室則是鄧小平撥亂反正的一個理論陣地與理論武器。

1975年，已復(fù)出工作的鄧小平在國務(wù)院建立了政治研究室。此時的國務(wù)院政策研究室被賦予了與四人幫斗爭的角色，就這一時期國務(wù)院政策研究室的工作成果來看，鄧小平這一時期的一些重要工作文件，如《論全黨全國各項工作的總綱》、《關(guān)于科技工作的幾個問題（匯報提綱）》等均與政策研究室的工作有關(guān)。國務(wù)院政策研究室成為宣傳鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)同志治國思想的“筆桿子”4。

5、政策研究室的變革時期——2006至今

自2006年開始，中國的政策研究室發(fā)展出現(xiàn)了新的變化趨勢，具體來說就是各地區(qū)政策研究室跨區(qū)域的合作與交流日益加強(qiáng)，并向著常態(tài)化的方向發(fā)展。原來各地區(qū)的政策研究室往往“各為其主”，彼此之間缺乏交流和合作，一方面致使許多信息資源得不到有效的溝通和利用，另一方面對于政策研究室更好地了解全國各地政策研究工作的發(fā)展形勢和問題有所妨礙。2006年9月第一屆全國部分省區(qū)市政策研究與信息咨詢網(wǎng)絡(luò)聯(lián)席會在沈陽市召開，會議明確提出了以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為支撐，通過加強(qiáng)交流，實現(xiàn)資源共享、信息溝通，更好地為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)決策提供政策調(diào)研、決策咨詢等服務(wù)。此外，會議起草并通過了《全國部分省區(qū)市政策研究與信息咨詢網(wǎng)絡(luò)聯(lián)席會章程（草案）》以及《全國部分省區(qū)市政策研究與信息咨詢網(wǎng)絡(luò)聯(lián)席會網(wǎng)站（網(wǎng)刊）建設(shè)方案》，為構(gòu)建政策研究室聯(lián)席會議機(jī)制提供了相關(guān)的規(guī)則，此次會議確定政研聯(lián)席會實行年會制度，每年召開一次會議，使得這一聯(lián)席會議機(jī)制向制度化、常態(tài)化4方向邁進(jìn)了一大步。會后，作為此次會議的成果之一，聯(lián)席會總網(wǎng)站（網(wǎng)刊）及部分地區(qū)分網(wǎng)站開始陸續(xù)建立，為政策研究室跨區(qū)域交流與合作提供了網(wǎng)絡(luò)平臺。

三、工作職責(zé)

從多個政府政研室網(wǎng)站以及有關(guān)刊物資料的內(nèi)容來看，就政策研究室的職責(zé)而言，無論是黨內(nèi)系統(tǒng)的政策研究室還是政府系統(tǒng)的政策研究室，其職責(zé)都大體包括文件起草類、政策調(diào)研咨詢類以及其他工作事項三個部分。

1、文件起草類

文件起草類主要內(nèi)容包括起草黨政相關(guān)會議的工作報告，起草、修改有關(guān)重要文件，起草領(lǐng)導(dǎo)同志部分重要講話稿等。這一類工作中比較重要的包括《政府工作報告》等官方年度重要文件，此外，還包括黨政重要會議需準(zhǔn)備的文件等。

2、政策調(diào)研咨詢類

主要是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)指示或自行就某些重要課題或重大決策進(jìn)行可行性調(diào)查研究，提出政策性建議，供決策參考。毛澤東有一句著名的論斷，即“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”。進(jìn)行充分深入的調(diào)研活動是中國共產(chǎn)黨“實事求是”、“理論聯(lián)系實際”、“一切從實際出發(fā)”的指導(dǎo)思想的在實踐工作中的貫徹。這一內(nèi)容也是1941年黨中央延安政策研究室設(shè)置之初的重要指導(dǎo)思路，它也是政策研究室有效完成文件起草類等其它工作的前提和基礎(chǔ)，因為只有建立在對實際問題的充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，才能對該類問題有比較真實準(zhǔn)確的把握，進(jìn)而才可以擬定出建立在實事求是基礎(chǔ)上的各類工作報告、黨政文件以及領(lǐng)導(dǎo)同志的講話稿。否則，起草出來的文件只能是套話、樣話甚至是錯話。這也是許多重要文件、領(lǐng)導(dǎo)講話只能由具有相應(yīng)專業(yè)背景知識，做過具體調(diào)查研究工作的政策研究室成員來擬定的主要原因，一般的領(lǐng)導(dǎo)秘書人員無法勝任。

3、其他事項

主要是承辦黨或政府交辦的其他事項。這一方面的內(nèi)容在不同層級不同地方的黨政政策研究室中有所不同，例如部分地區(qū)的政策研究室還擔(dān)負(fù)有一些活動的組織協(xié)調(diào)工作，并且有時也負(fù)責(zé)接待群眾來信來訪，或者領(lǐng)導(dǎo)同志交辦的其他事項。接待信訪等等這些工作一般來說政府有專門的機(jī)構(gòu)和部門負(fù)責(zé)，政策研究室的上述工作非為定制，主要是根據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指示參與辦理。這些表明，政策研究室在文件起草、問題調(diào)研之外，其工作內(nèi)容比較靈活，主要依據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的要求展開工作，充分體現(xiàn)了政策研究室在某種意義上作為領(lǐng)導(dǎo)“秘書班子”、“助手”等角色的作用。

總之，行政環(huán)境的變遷要求政府決策向科學(xué)化和民主化發(fā)展。所謂決策的科學(xué)化可以簡單理解為在決策的理念上要求理性，而非盲目，在決策方法上要求更多運用科學(xué)技術(shù)方法，而非僅憑經(jīng)驗決策。政策研究室的設(shè)立通過專門的研究機(jī)構(gòu)來對相關(guān)信息、問題進(jìn)行專業(yè)化的搜集、處理，提交專業(yè)、理性、科學(xué)的研究方案，對于在政府決策系統(tǒng)內(nèi)促進(jìn)黨政系統(tǒng)決策的科學(xué)化具有很大幫助。此外，就決策方法而言，現(xiàn)在政策研究室的研究人員多具有專業(yè)化的知識背景，能夠運用專業(yè)的研究技術(shù)和方法處理信息收集、問題分析、對策研究等環(huán)節(jié)的問題，這些科學(xué)研究技術(shù)和方法的引入大大提升了政府決策的科學(xué)化程度。

此外，政府決策的民主化是一個涉及多個層面與環(huán)節(jié)的問題，“民主”與“獨裁”相對立，是指政府的決策通過一定的制度安排，由多人而非一人做出。目前中國的黨政系統(tǒng)已建立了較為完備的制度體系來保障決策民主化的實施，作為中國各級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的民主集中制要求重大的決策問題必須集體討論，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定，這從根本上保證了政府決策的民主化。對這一制度的討論并非本文的重點，應(yīng)該注意的是，這一制度所規(guī)范或者說調(diào)節(jié)的是決策的最終表決階段的民主，并不涉及決策的方案如何產(chǎn)生，也就是說一項決策的內(nèi)容和方法可以是一位領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”想出來的，那么這時在決策方案的形成階段就失卻了所謂的民主化，此時的非民主化并不絕對意味著領(lǐng)導(dǎo)者的獨裁，很多時候是長期的執(zhí)政方式和習(xí)慣使然，但是作為政府決策過程中一個前期的基本環(huán)節(jié)，如果不能保證政策方案形成時期的民主化，那么在最后決策階段的民主在某種程度上已經(jīng)失卻了意義。因此，由政策研究室研究人員發(fā)揮群策群力，為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員提供較科學(xué)的決策方案，可以在很大程度上保證政策形成階段的民主，使得政府決策的民主具有更大的實質(zhì)意義。

因此可以說，正是基于其在中國政治場域中所具有的特殊優(yōu)勢，政策研究室在黨政系統(tǒng)決策的科學(xué)化方面發(fā)揮著越來越大的作用。但是，不可否認(rèn)，政策研究室目前也存在著幾個方面的問題，如政策研究室的工作受領(lǐng)導(dǎo)人意志的左右過大。這就使得政策研究室的工作很大程度上受領(lǐng)導(dǎo)者個人行動風(fēng)格的影響，缺乏工作機(jī)制上的穩(wěn)定性與主動性。因為政策研究室的工作產(chǎn)出是否可用，是否能夠轉(zhuǎn)化為具體政策產(chǎn)生影響完全取決于領(lǐng)導(dǎo)人物的個人判斷，從而造成了政策研究室對領(lǐng)導(dǎo)者個人的依附，而弱化了自身作為政策調(diào)研機(jī)構(gòu)的獨立性和主動性。因此政策研究室在中國政治實踐中要想發(fā)揮其對決策科學(xué)化的影響作用就必須對政策研究室的存在與工作機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步的變革和完善。

參考文獻(xiàn)

[1]劉克崮，《借鑒國外經(jīng)驗 加強(qiáng)和完善我國政府決策咨詢體系——美國思想庫考察報告》，《決策與信息》，2009年7月，第6頁。

[2]李金龍，《我國政府決策咨詢發(fā)展路徑初探》，《湖南文理學(xué)院學(xué)報》，2008年5月，第17頁。

[3]冷清銓，《我所知道的中央政治研究室》，《黨史博覽》，2009年5月22日。

[4]《胡喬木傳》編寫組編，程中原執(zhí)筆《鄧小平的二十四次談話》，人民出版社2004年9月版。

[5]參考2006年9月20日在第一屆全國部分省區(qū)市政策研究與信息咨詢網(wǎng)絡(luò)聯(lián)席會通過的《全國省區(qū)市黨委政研工作聯(lián)席會活動辦法》，來源http：//taoniao.com.cn/jianjie/lianxihui4.html

作者簡介

馬卿（1983-）女，蒙古族，河南南陽人，現(xiàn)為中共中央黨校政法教研部博士研究生，主要從事比較政黨方向的研究.