從“以黨治國”的教訓看依法治國戰略選擇的重大意義

法律是治國之重器。中國共產黨第十八屆四中全會提出全面推進依法治國，是解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩定、確保黨和國家長治久安的根本要求。回顧我黨歷史，我們發現，“以黨治國”思想的消極影響，曾給黨、國家和人民帶來了深痛教訓。反觀歷史，則更加堅定了我們堅持推進全面依法治國的信念和決心。

一、“以黨治國”思想的歷史演變

孫中山先生在探索資產階級民主共和國的過程中，經歷了建立以英美為藍本的多黨政治的失敗和中華革命黨的挫折后，最終決定選擇“以俄為師”，將蘇俄“黨化國家”的體制引入中國，提出和推行了“以黨治國”論。“以黨治國”的精髓是以黨的政治綱領作為國家治理的依據，核心是以“主義”治國。他曾明確論述過：“所謂以黨治國，并不是黨員都做官，然后中國才可以治，是要求黨的主義實行，全國人民都遵守本黨的主義，中國然后才可以治。[1] ”簡而言之，以黨治國是用黨的主義治國，本意是以政黨的力量把中國引向民主政治的軌道。同時，孫中山把建國的步驟分為“軍政、訓政、憲政”三個階段。提出在“訓政”時期，以政黨代替民眾來統治國家，由革命黨人對“不知不覺”者進行輔導和訓練，培養他們管理國家的本領，訓導人民行使民主權利，教會人民做主人。到“憲政”時期，民眾學會了管理國家的本領，革命黨人再把政權交給他們，社會進到理想的時期。

1927年“四·一二”政變后，蔣介石經過一年多政治和軍事上的爭斗，于1928年逐步建立起“統一”的中央政權。自此，國民黨“軍政”時期結束，“訓政”時期開始。然而，蔣介石利用孫中山的政治遺產，將“以黨治國”和“三階段論”思想發展成為一種極權主義的政治體制，變成了由國民黨直接來實施“訓政”，形成了“黨國”的概念和政治形態。使得國民黨居于政府之上，國民政府成為執行國民黨政策的工具。在失去任何權利監督機制下，國民黨逐漸向蔣介石個人獨裁的一黨專政過渡。1938年召開的國民黨臨時代表大會上，蔣介石被推定為總裁，其在國民黨中的絕對統治地位得到了進一步確認，蔣介石終于成為名副其實的獨裁者。這樣的民主進程與孫中山的本意早已背道而馳。

二、“以黨治國”在我黨歷史上的消極影響

早在1941年，鄧小平就曾對“以黨治國”論提出嚴肅批評。他指出：“某些同志‘以黨治國’的觀念，就是國民黨惡劣傳統反映到我們黨內的具體表現。”又指出：“這些同志誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為‘黨權高于一切’……[2]”這些錯誤思想在我黨歷史上曾造成嚴重影響。

局部執政時期“以黨代替蘇維埃”的錯誤傾向。早在井岡山斗爭時期，毛澤東就發現湘贛邊界中，“黨在群眾中有極大的威權，政府的威權卻差得多。這是因為許多事為圖方便，黨在那里直接做了，把政權機關擱在一邊。這種情形是很多的”[3]。1932年5月，《江西蘇區中共省委工作總結報告》中再次提出這個問題。報告指出：“江西蘇區的黨和紅軍在群眾中的威信是很高的，加以在蘇黨大會前黨包辦一切的作風下，群眾遇事要問黨，政府解決了似乎靠不住，一定要問黨。一切政府和群眾團體的問題由黨直接解決。因此，蘇維埃工作的建立，群眾團體的獨立工作，簡直沒有蘇維埃和群眾團體，只是變成了執行黨的命令的機關。[4]”這表明，黨幾乎包辦了蘇維埃政府的一切工作，蘇維埃政府如同虛設。雖然抗日戰爭和解放戰爭時期，中共中央再三提出這個問題，并分析形成原因，試圖避免“黨政不分”的發展，但從實踐來看，情況雖有好轉，而其流弊依然存在。

建國初期“黨的意志高于一切”的強勢推動。隨著新中國的成立，黨從過去戰爭環境下在局部地區執政轉變為全國范圍內執掌國家政權。在軍事、政治斗爭形勢還很嚴峻的新中國成立初期，抗日戰爭形成的一元化領導方式繼續延續下來。雖然在建國初期對中國共產黨鞏固新生政權和以極高的效率恢復重建工作起到了一定積極作用。但在國家主要任務轉到正常經濟建設上以后，過分強調黨對國家至高無上的權力，政黨意志即國家意志，將政黨意識形態的強勢作用方式楔入社會日常生活，并搬用戰爭年代大搞群眾運動、開展政治和軍事斗爭的方式來從事社會主義建設，其弊端就不斷涌現出來，產生了嚴重后果。1958年開始的“大躍進”和之后人民公社化運動無疑是黨的領導從主觀愿望出發，以國家動員的形式，利用人民群眾對社會主義建設的極大熱情和干勁，提出了超越歷史發展階段的目標和方針、政策，造成了違反自然規律和經濟規律的情況發生。

文革時期“人治大于法治”的嚴重泛濫。新中國成立后，黨內領袖人物超凡魅力的權威影響和監督制約的弱化等都導致黨內權力的過分集中，民主集中制原則遭到破壞，而失去監督的權力對政權建設最具危險性和破壞力。鄧小平在1978年12月中共中央工作會議閉幕會上的講話中，就提到過去在法治問題的認識上，“往往把領導人的說話當成‘法’，不贊成領導人的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也跟著改變”[5]。這種不主要依靠國家法律，而是以領導人的個人專斷進行領導的方式，只能造成嚴重的混亂和破壞。以群眾運動方法進行的文化大革命自然是在領導人的錯誤決議下發動的一場政治災難。鄧小平在1980年8月中共中央政治局擴大會議上總結到，“權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業的發展。對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發生‘文化大革命’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價”[6]。

三、全面推進依法治國對科學處理黨政關系的重大意義

文化大革命結束后，我黨積極總結經驗教訓，逐步開始走上法治建設的正確軌道。1978年12月，鄧小平同志就指出：“應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律······并且加強檢察機關和司法機關，做到有法可依，有法必依，違法必究。[7]”從黨的十五大提出依法治國到黨的十八屆四中全會全面推進依法治國，我黨不斷堅定了走中國特色社會主義法治道路的信心。

必須在堅持中國共產黨領導同時，使黨做到在憲法法律范圍內活動。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。眾所周知，大革命失敗前，黨并沒有建立自己政權的實踐，唯一的政權建設經驗是通過國共合作，從國民黨那里領會而來的。正是因此，我們才說蘇維埃政權建設中“以黨代政”的出現是受到國民黨“以黨治國”理論與政權建設實踐的影響，當然也包括當時對蘇聯模式的盲目“崇拜”。此外，由于當時正處于激烈的戰爭年代，戰事頻仍，軍情緊急，黨無暇區別黨政不同的職權范圍。這些都是“以黨代政”現象的歷史客觀必然性。黨的十八屆四中全會提出，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一[8]。這些重要原則都是我黨經過長期執政總結出的寶貴經驗和財富，必須在全面推進依法治國的道路上落地生根。

必須大力發展社會主義民主，著力加強社會主義法治。黨的十八屆四中全會提出，要增強全民法治意識，推進法治社會建設。人民的權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。董必武同志在1956年黨的八大上回顧到，“全國解放初期，我們接連發動了幾次全國范圍內的群眾運動，都獲得了超過預期的成績。革命的群眾運動是不完全依靠法律的，這可能帶來一種副產物，助長了人們輕視一切法制的心理，這也就增加了黨和國家克服這種心理的困難”[9]。“文化大革命”期間，國家本來就比較薄弱的民主法制建設遭到空前的破壞，許多司法和執法機關遭到打砸，各級黨政領導干部受到批斗、關押和迫害。“文化大革命”的內亂表明，在社會主義民主政治建設中，必須使國家的憲法和法律具有不可侵犯的神圣權威，黨必須在憲法和法律的范圍內活動。必須使人民認識到法律即是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范，增強全社會學法、遵法、守法、用法意識。因此，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化，是我們黨進行社會主義法治建設的重要任務。

必須加快建設法治政府，不斷提升政府公信力。國家的法律法規都需要各級政府來實施，政府的決策與執法活動是否合法、是否適當，關系著人民福祉和社會穩定，也關系依法治國方略能否落實。不斷提高政府公信力，緊密與人民群眾聯系，必須加強法治政府的建設。要不斷創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任。讓“權利關進制度的籠子”，特別是行政機關不得法外設定權利，更不能讓領導干部的權利超乎法律之上，讓“以言代法”、“人治大于法治”的錯誤再次發生。因此，法治政府是依法治國的關鍵，如果能夠緊緊抓住這個關鍵，在規范政府權力的行使、防止權力濫用方面有切實可行的制度安排，將對全面推進依法治國產生重大作用。

參考文獻

[1]《孫中山全集》第九卷[M].北京：中華書局，1990：507.

[2]《鄧小平文選》第一卷[M].北京：人民出版社，1994：10.

[3]《毛澤東文選》第一卷[M].北京：人民出版社，1991：73.

[4]中央革命根據地史料選編（上）[M].南昌：江西人民出版社，1982：491.

[5]《鄧小平文選》第二卷[M].北京：人民出版社，1994：146.

[6]《鄧小平文選》第二卷[M].北京：人民出版社，1994：329.

[7]《鄧小平文選》第二卷[M].北京：人民出版社，1994：146-147.

[8]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》[N].北京：人民出版社，2014：5-6.

[9]《董必武文選》[M].北京：人民出版社，1985：417.