淺談我國宅基地使用權制度

[摘要]當前，民法體系中由于“宅基地使用權制度”的不完善，引發了許多問題。“宅基地使用權制度”的不足處主要體現在宅基地使用權的抵押受到限制、“禁止城市人到農村購買住房”、登記制度不完善和農村宅基地使用權的無償使用制度存在缺陷這四個方面。由此，結合我國國情，完善我國宅基地使用權制度。

[關鍵詞]宅基地使用權；制度；完善

一、引言

農村宅基地使用權是我國農村特有的土地權利形式，是農民安身立命的根本所在，農民的住房問題是構建和諧社會、統籌城鄉發展的重要環節，也是保護耕地的重要方式。然而，隨著農村經濟的不斷發展和農民生活水平的不斷提高，實踐中暴露出越來越多的由于宅基地使用權制度的不完善引發的問題，對其完善，減少由此引發的例如產權糾紛等問題，對我國農村的發展有著重要意義。筆者著眼于此，談一些我國宅基地使用權制度的完善意見。

二、宅基地使用權現狀

由于我國目前社會保障體制的薄弱，廣大的農村社會保障問題非常突出，為了能夠解決農民安家立命問題，法律用宅基地使用權解決了農民的居住需要，因此，宅基地使用權有其自身較為濃厚的特色。

（一）宅基地使用權的流轉有一定限制限制

我國《土地管理法》第六十二條第四款規定：“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”第六十三條規定：“農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”我國《物權法》第一百八十四條和《擔保法》第三十七條都規定，宅基地使用權不得用于抵押。

（二）宅基地使用權的主體為農村居民

宅基地使用權是由集體經濟組織的成員享有的，專門解決農民居住問題的權利。國務院和國土資源部三令五申，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅；嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地。

（三）目前大多數農村的宅基地使用權沒有適用登記

（四）宅基地使用權的取得和使用具有無償性

宅基地使用權本身帶有一定的社會福利性質，利用集體經濟組織所有的土地來解決農村居民的居住問題，所以由集體經濟組織的成員無償取得，無償使用。

三、宅基地使用權制度存在的問題和解決方法

（一）宅基地使用權的抵押問題

《物權法》第一百八十四條規定，下列財產不得抵押：（一）土地所有權；（二）耕地、宅基地、自留地、白留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外；（三）學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施：（四）所有權、使用權不明或者有爭議的財產；（五）依法被查封、扣押、監管的財產；（六）法律、行政法規規定不得抵押的其他財產。[1]

由此，我國法律明確禁止農民在宅基地使用權上設立抵押。物權法釋義中說，考慮到農民一戶只有一處宅基地，農村居民出賣、出租住房后再申請宅基地的不予批準，農民一旦失去住房即其宅基地，將會喪失基本生存條件，影響社會穩定。因此，禁止農民利用宅基地使用權抵押。

對此，筆者認為有不合理之處。第一，按物權法釋義中說的，立法者認為農民總體缺乏足夠的抵抗風險的經濟能力。然而，宅基地是農民安身立命之所，如無絕對必要與相當充分的把握，農民也不會將宅基地作為抵押財產。即使真因此失去宅基地的，也符合市場經濟的規律。即便在大城市，也會發生生意失敗、股市崩盤而變賣家產，抵押房屋至顛沛流離。立法者不必杞人憂天[2]；

第二，宅基地使用權屬于用益物權，其是對他人之物為使用、收益的目的而設立的。在土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權這四種用益物權中，地役權雖然不能單獨設立抵押，但當土地承包經營權、建設用地使用權抵押時，地役權一并轉讓。只有宅基地使用權不能設定抵押，并且，我國對宅基地使用權的轉讓也有極大的限制，如此，筆者認為，農民對宅基地享有的使用權利不是他物權性質，而是自物權性質；

第三，一般而言，農民最重要、價值最高的財產莫過于房屋，在農民亟需資金的時候通過房屋抵押貸款無疑是一條方便快捷的途徑，但現有法律對宅基地使用權流轉的限制在一定程度上限制了農村房屋抵押貸款這一方式的實現，在事實上限制了農民擴大再生產的有效途徑，從而一定程度上限制了農村經濟的發展。

隨著社會的發展，城市化進程的加快，筆者覺得《物權法》中對宅基地使用權不得抵押的規定會導致農村居民貸款困難，這嚴重限制了農村的經濟發展，不符合市場經濟的基本原則。我們可以規定有限制地對宅基地使用權設定抵押，促進農村的經濟發展。

（二）“禁止城市人到農村購買住房”問題

城市居民中有相當一部分人有農村生活的經歷，幽靜的生活環境、淳樸的農村風情，這是很多在快節奏生活下的城市人十分向往的。而城市人到農村從事生產、經營或者生活，既可以給農村帶來急需的資金、技術，還可以引入先進的知識，對改變農村面貌的積極作用是毋庸置疑的。可《物權法》卻把城市人到農村購買住房的路封死了。

如此，這樣的規定只會導致不正規的市場交易，并埋下產權糾紛的隱患。筆者認為，應允許城市人到農村購買住房，如果宅基地僅在農民所在集體內流轉，無法形成有效的市場，只能損害出賣人的利益。

（三）登記制度不完善

目前農村房屋所有權和宅基地使用權管理混亂，很多房地產及其產權產籍歸屬不明。[3]宅基地使用權屬于用益物權，根據不動產性質，理應登記，然而，目前大多數農村的宅基地使用權沒有適用登記，《物權法》第155條規定：“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，宅基地使用權人應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”但是由于法律禁止農村宅基地使用權的流轉，致使農村宅基地使用權人在轉讓使用權后規避法律的可能性很大，給將來的產權糾紛埋下了隱患，同時也造成了司法和管理上的困難。

筆者認為，當下各地的國土資源部門應加快農村宅基地使用權的登記與發證工作，在全國建立起宅基地使用權登記制度。如此，減少產權糾紛的隱患。

（四）農村宅基地使用權的無償使用存在的缺陷

我國現行的農村宅基地使用權制度實行的是無償使用制度，由此，一部分經濟條件好的人通過各種手段獲取宅基地使用權，并且農村宅基地使用權管理混亂，出現了農民超標準建房，建了新房也拒不交出閑置下來的舊宅基地的情況，同時村鎮干部中也存在利用權力、關系多占宅基地的問題，他們不斷地在原來的宅基地外建新房，致使農村變成了“空心村”，造成了土地資源的嚴重浪費，進而占用耕地，給本來就很緊張的集體土地資源又增加了壓力。

所以，筆者認為應建立農村宅基地有償使用的制度，這里的“有償使用”專指對“一戶一宅”以外的宅基地的使用進行收費，標準面積內的宅基地的使用仍然是無償的。換句話說就是只對多占、超占的宅基地的使用進行收費。這樣，既考慮了國家減輕農村居民負擔的政策，又能夠約束農民多占、超占宅基地行為，促進宅基地的有效利用，避免占用耕地。

四、結束語

農村宅基地使用權制度是基于我國的特殊國情，產生于特定的歷史背景下，

是中國特色社會主義市場經濟發展過程中的特殊產物。我們應正確對待它，而不是不顧社會的發展，一味堅持其社會保障功能而違背了市場經濟發展的客觀規律。[4]

我國農村宅基地使用權無論從內容上還是行使上都受到諸多限制，過分強調社會穩定功能和分配公正功能，不具備完整的用益物權特征。未來的改革應當在兼顧保障與效率的同時更加注重效率。首先，對現有農村宅基地使用權流轉進行改革，特別是宅基地使用權的抵押。允許城市人到農村購買住房，建立宅基地使用權登記制度。同時可以實行農村宅基地的有償使用。宅基地使用權制度是我國農村的一項基本制度，其每一步改革都事關九億農民的切身利益，必須加以足夠的重視。筆者建議，可先在有代表性的地域進行改革試點，如此更好地在全國范圍內推廣。

參考文獻

[1]中華人民共和國物權法注釋本，法律出版社

[2]韓世遠《宅基地的立法問題》，載《政治與法律》2005年第5期

[3]完善我國農村宅基地使用權制度的若干建議.考試大，2009

[4]我國農村宅基地使用權存在缺陷及其完善