改革完善我國農村宅基地法律制度的思考

[摘要]目前，從現行國家層面法律制度看，農村宅基地基本上不參加社會經濟流轉，受到較為嚴格的法律限制。在不斷深入改革開放的進程中，國家現行農村宅基地法律制度于發展要求滯后的問題凸顯，亟待進一步改革完善。筆者認為應當做好輿論先行、充分調查研究、抓好試點實驗、統一法律制度保障等幾個方面的工作，積極穩妥有序推進我國農村宅基地制度的改革與完善。

[關鍵詞]農村宅基地；制度；改革完善；思考

一、建國后我國農村宅基地制度簡況

農村宅基地，是指農戶或者農民個人依法獲取的用作建造房屋、庭院的集體所有的土地。

1949年建國至今，在不同歷史發展時期，我國先后發布的規范性法律文件涉及農村宅基地制度的主要有：1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過并頒布了我國第一部憲法。其第8條規定：“法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。”1962年9月27日，黨的第八屆中央委員會第十次會議通過并頒布了《農村人民公社工作條例修正草案》（以下簡稱《六十條》），第二十一條規定：“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。”后來1975年、1978年、1982年的憲法都堅持了農村土地歸農村集體經濟組織所有的制度，2004年修正的憲法第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”我國《土地管理法》、《擔保法》和《物權法》等重要法律，在農村宅基地屬于集體所有上均與憲法保持一致。《擔保法》第37條還明確規定農村宅基地的土地使用權，不得抵押。1999年，務院辦公廳發布的土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號）第2條第2款規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”2007年10月1日起施行的《物權法》，對農村宅基地的行使、轉讓等并未直接作出規定，只是作了引導性、銜接性的規定，其第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”

以上可見，我國農村宅基地制度經歷了先歸農民私人所有、后歸農村集體經濟組織所有的歷史演變過程，從現行國家層面法律制度看，農村宅基地基本上不參加社會經濟流轉，受到較為嚴格的法律限制。

二、進一步改革完善農村宅基地制度的思考

在不斷深入改革開放的進程中，農業現代化、城鄉一體化建設、城鄉要素交換和資源配置、包括農戶宅基地權益在內的農民權益保護等問題愈顯重要和突出。目前，國家現行農村宅基地法律制度于發展要求滯后問題凸顯，深深牽扯著上述一系列問題，亟待進一步改革完善，受到黨和政府的關注，不少學者也對此展開研究。2013年以來，黨和政府先后發布了一些文件，對農村宅基地制度改革完善提出了宏觀要求。

為積極穩妥有序推進農村宅基地制度的改革完善，筆者認為應當著手做好以下幾個方面的工作：

第一，輿論先行。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。”“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。”“鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。”2014年1月，中共中央、國務院印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，就改革完善農村宅基地制度，再次明確要求在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。2014年10月23日，黨的十八屆中央委員會第四次全體會議研究了全面推進依法治國若干重大問題，作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確要求：“加強市場法律制度建設，編纂民法典，制定和完善發展規劃、投資管理、土地管理、能源和礦產資源、農業、財政稅收、金融等方面法律法規，促進商品和要素自由流動、公平交易、平等使用。”輿論先行，就是全國各地要通過一定的宣傳舉措，使社會公眾對黨和政府的相關態度、相關政策加以了解，向社會公眾講清楚農村宅基地流轉制度改革的重要意義，讓人們關注、了解農村宅基地制度改革完善的相關問題，引導人們對此問題轉化思想認識，為農村宅基地制度改革的探索與實施奠定思想基礎。

第二，充分調查研究。農村宅基地制度的改革完善，牽動千家萬戶，關系城鄉一體化建設，涉及方方面面，是個系統工程，政府相關部門應當組織人員進行調查研究，深入農村基層，實地走訪探究，充分了解農民的想法、農村宅基地的狀況，深入研究城鄉一體化建設的理論和實踐。調查研究組成員除了政府相關部門的行政管理人員外、還應當吸收農民代表、農業經營者代表、相關學者、法律人士等參加。通過充分的調查研究，掌握第一手實際資料，在此基礎上，形成農村宅基地制度改革的基本實施方案。

第三，抓好試點實驗。在《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》之后，2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年2月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，宣布在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域，在2017年12月31日前試行暫時調整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。這為我國農村宅基地制度改革試點實驗拉開了大幕。把經過充分調查研究所形成的農村宅基地制度改革完善的基本實施方案，在農村進行試點實驗，在實踐中進行檢驗、進行修正、加以完善，較為成熟之際，再形成統一的規范性法律文件，實行社會推廣。我國地域遼闊、民族眾多、風俗相異、地區差別明顯，搞試點的地方，一方面應當充分發揮創新精神、大膽探索，進行制度創新，另一方面，還應當緊密結合本地的實際情況，形成的改革完善方案要切實可行，具有可操作性，為形成統一的農村宅基地法律制度，提供范式參考，提供實踐支撐。

第四，統一法律制度保障。在思想宣傳、調查研究、試點經驗的基礎上，以法律的形式對農村宅基地制度改革完善的基本實施方案加以確認，出臺統一的關于農村宅基地的法律制度。該法律制度其應當對農村宅基地的歸屬、取得、登記、有償使用、流轉、退出、爭議解決機制、監管機制等一系列問題，進行全面、系統、具體的規制。賦予并保障農村宅基地權益人合法權益，保障農村宅基地作為居所產權、市場資源，在社會生活中發揮應有的、積極的作用。充分調動人的積極性、能動性和創造性，促進人力資源流動，充分發揮物的效用，做到保障功能、資本功能并舉，促進土地資源流轉，實現人盡其能，物盡其用。進而有利于推進城鄉資源的市場配置，加快我國城鄉一體化的建設進程。

作者簡介

姜振穎（1958-），女，漢族，河南南召人，北京大學法學碩士，河南工業大學教授、碩士生導師。

基金項目

本文系2014年度河南省政府決策研究招標課題“河南省農村宅基地制度改革與流轉機制創新研究”的論文。該項目編號：2014180