從示范項(xiàng)目評(píng)審看PPP

編者按：本文根據(jù)作者在財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目評(píng)審總結(jié)會(huì)上的發(fā)言整理而成。文中講問題、提建議的內(nèi)容占了很大篇幅，可能予人印象是申報(bào)項(xiàng)目總體質(zhì)量不高，其實(shí)不然，當(dāng)時(shí)財(cái)政部金融司領(lǐng)導(dǎo)特別強(qiáng)調(diào)：做得好的不用多講，主要想聽聽有什么問題，如何改進(jìn)。

今年8月，我作為專家評(píng)委參加了財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審，主要是對(duì)申報(bào)的交通類項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審。結(jié)合評(píng)審情況談?wù)勥@一輪示范項(xiàng)目申報(bào)材料幾個(gè)突出特點(diǎn)，以及對(duì)相關(guān)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備工作的建議。

PPP示范項(xiàng)目申報(bào)材料呈現(xiàn)出來的特點(diǎn)主要有：

1、申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量多，質(zhì)量參差不齊

項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到700多，單交通類就有157個(gè)，相比第一批的兩類項(xiàng)目（新增和存量轉(zhuǎn)換共計(jì)120多個(gè)），第二批數(shù)量上有了大幅度增加，反映出地方政府對(duì)運(yùn)作PPP的熱情高漲，認(rèn)識(shí)在加深，動(dòng)員工作也更扎實(shí)。有的項(xiàng)目申報(bào)材料準(zhǔn)備精心，內(nèi)容要素齊備，方法深度符合規(guī)范，質(zhì)量很高；但也有的項(xiàng)目申報(bào)材料極簡(jiǎn)單，要素缺失，甚至出現(xiàn)實(shí)施方案只有一頁的！

2、咨詢機(jī)構(gòu)作用彰顯

從評(píng)審情況看，有咨詢機(jī)構(gòu)參與協(xié)助的申報(bào)項(xiàng)目，材料質(zhì)量明顯要高過無咨詢機(jī)構(gòu)參與的申報(bào)材料。本次示范項(xiàng)目申報(bào)是在財(cái)政部76號(hào)文發(fā)布近一年，第一批示范項(xiàng)目清單發(fā)布后大半年，地方政府和市場(chǎng)參與者在經(jīng)過比較充分的動(dòng)員后進(jìn)行的。借助市場(chǎng)提供的機(jī)會(huì)，參與PPP服務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu)數(shù)量得以充實(shí)、專業(yè)能力獲得快速成長(zhǎng)，為政府方客戶運(yùn)作PPP提供了良好的專業(yè)服務(wù)支撐，總體上切切實(shí)實(shí)提高了項(xiàng)目準(zhǔn)備的質(zhì)量。

3、政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)主體合規(guī)性差

這批申報(bào)項(xiàng)目近1/3在第一階段的定性篩選中出局，重要原因是項(xiàng)目確定的實(shí)施機(jī)構(gòu)主體不符合規(guī)范。財(cái)政部113號(hào)文第十條規(guī)定“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。”但是，相當(dāng)一部分申報(bào)項(xiàng)目，將國(guó)有平臺(tái)公司或其他國(guó)有企業(yè)，定位為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，這是完全錯(cuò)誤的一種項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。我們知道，實(shí)施機(jī)構(gòu)是在PPP項(xiàng)目中代表政府方的主體，是公權(quán)力的代表，應(yīng)該由具有公權(quán)力代表資格的政府機(jī)構(gòu)出任。但是，由于我們長(zhǎng)期以來形成的政企不分，政府和國(guó)有企業(yè)之間的邊界模糊問題，使得大量基建項(xiàng)目的前期工作由國(guó)有企業(yè)承擔(dān)和完成。當(dāng)項(xiàng)目運(yùn)作方式轉(zhuǎn)換成PPP時(shí)，地方政府仍然習(xí)慣性認(rèn)為，下屬部門及國(guó)有企業(yè)應(yīng)按“誰家孩子誰抱”的原則，把PPP項(xiàng)目簡(jiǎn)單視為分配任務(wù)，交由原先負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期工作的國(guó)有企業(yè)繼續(xù)負(fù)責(zé)，后者自然“被動(dòng)”成為實(shí)施機(jī)構(gòu)。

4、存在變相融資

雖然財(cái)政部57號(hào)文明令禁止將變相融資包裝為PPP項(xiàng)目，我們還是遺憾地從第二批申報(bào)項(xiàng)目材料中發(fā)現(xiàn)多起名為PPP，實(shí)質(zhì)是固定回報(bào)、明股實(shí)債的變相融資。當(dāng)然，經(jīng)過博弈，地方政府變“聰明”了，他們即便想通過PPP變相融資，在實(shí)施方案等書面材料上包裝更加隱蔽，識(shí)別難度大了。我認(rèn)為，單靠項(xiàng)目入選評(píng)審這一道關(guān)篩選判斷還不夠，今后應(yīng)結(jié)合建立動(dòng)態(tài)跟蹤檢查機(jī)制，對(duì)PPP全過程進(jìn)行監(jiān)管，讓“假、偽”PPP無處遁形。

5、按績(jī)效付費(fèi)意識(shí)弱

申報(bào)材料中，不少項(xiàng)目實(shí)施方案似乎直接脫胎于可行性研究報(bào)告，對(duì)于PPP實(shí)施方案應(yīng)該包含什么內(nèi)容，這些要素如何展開和設(shè)計(jì)不甚清楚。例如，編制人對(duì)“產(chǎn)出說明”不能正確理解，常常將其描述為硬件設(shè)施的工程、技術(shù)指標(biāo)，而沒有意識(shí)到PPP的產(chǎn)出說明是專指以績(jī)效指標(biāo)反映的項(xiàng)目綜合產(chǎn)出—服務(wù)能力及其效果。導(dǎo)致的直接結(jié)果是，申報(bào)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制中按照績(jī)效付費(fèi)思路設(shè)計(jì)很少，即使提到內(nèi)容也不準(zhǔn)確。大多數(shù)項(xiàng)目體現(xiàn)的還是“建設(shè)工程+融資回報(bào)”的思路。

6.兩個(gè)評(píng)價(jià)論證的責(zé)任主體不清

由于發(fā)布了有關(guān)操作指引和填報(bào)要求，第二批申報(bào)項(xiàng)目的PPP物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證至少內(nèi)容形式上有了，完全缺失兩個(gè)評(píng)價(jià)論證的申報(bào)材料很少。但是，究竟應(yīng)該誰來做PPP項(xiàng)目的評(píng)估論證，認(rèn)識(shí)和操作方面尚存在誤區(qū)。我認(rèn)為，物有所值評(píng)價(jià)（VFM）和財(cái)政承受能力論證（FAA）可以看作項(xiàng)目按PPP模式運(yùn)作的可行性研究，由綜合部門如發(fā)改、財(cái)政在一個(gè)區(qū)域/一級(jí)財(cái)政的層面上根據(jù)項(xiàng)目重要性、優(yōu)先度以及一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政承受力總盤子進(jìn)行綜合權(quán)衡和取舍更為合理。

申報(bào)項(xiàng)目中屢見不鮮的由某個(gè)行業(yè)管理部門甚至國(guó)資平臺(tái)公司自行委托咨詢機(jī)構(gòu)做VFM+FAA的做法，很容易讓兩個(gè)評(píng)價(jià)論證流于形式：誰也不會(huì)讓咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)出一個(gè)不可行的結(jié)論！更進(jìn)一步，項(xiàng)目單位及行業(yè)管理部門也無法掌握評(píng)價(jià)論證所需的優(yōu)先順序、綜合財(cái)力等關(guān)鍵數(shù)據(jù)和信息。承接的咨詢公司同樣很難保持獨(dú)立公正性，這個(gè)問題應(yīng)該引起重視。

7、社會(huì)資本中民企外資少

在進(jìn)展比較快的、有披露投資人的申報(bào)項(xiàng)目中，多數(shù)是央企和其他地方國(guó)企扮演社會(huì)資本角色，民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)作為社會(huì)資本的很少。這一現(xiàn)象反映出地方政府PPP項(xiàng)目的潛在投資人市場(chǎng)還有很大的拓展空間，但需要政府注意民營(yíng)外資參與PPP項(xiàng)目的關(guān)切，真心誠(chéng)意地引商、興商和穩(wěn)商。

給政府PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備及采購工作提幾條建議：

一、過去半年多，各級(jí)地方政府出于規(guī)范中介服務(wù)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)，引導(dǎo)更多有經(jīng)驗(yàn)有能力的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)有序進(jìn)入PPP咨詢服務(wù)，同時(shí)也提高政府方采購咨詢服務(wù)的效率，建立了許多不同層級(jí)的咨詢機(jī)構(gòu)庫，有省級(jí)、地市級(jí)，甚至還有縣級(jí)。存在大量重復(fù)的報(bào)名、提交資料，有的地方還提出交納投標(biāo)保證金、履約保證金，或者先免費(fèi)編制一個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案來測(cè)試水平等聞所未聞的奇招、怪招，讓咨詢公司不勝其煩，苦不堪言。同時(shí)，重復(fù)建庫也浪費(fèi)了政府的大量行政資源。強(qiáng)烈建議在國(guó)家層面推動(dòng)建立一個(gè)分類別的咨詢機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)欤瑢?shí)行動(dòng)態(tài)管理，各級(jí)政府需要時(shí)都可以引用。

二、建議在PPP實(shí)施方案中及PPP綜合管理信息平臺(tái)上，將PPP運(yùn)作時(shí)間計(jì)劃（至少涵蓋項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備及采購三階段的時(shí)間表）作為一項(xiàng)重要的必填要素和考核標(biāo)準(zhǔn)。明確的運(yùn)作時(shí)間計(jì)劃一方面對(duì)政府行為提出了約束性要求，形成所謂按時(shí)序的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫（pipeline）；另一方面也給潛在投資人提供接觸項(xiàng)目、開發(fā)項(xiàng)目的重要指示性信息。這在國(guó)際上是通例，在我國(guó)大范圍推廣應(yīng)用PPP的今天，有必要考慮它的作用和管理意義，盡快推行。

三、建議示范項(xiàng)目應(yīng)該要求申報(bào)地方政府簽署承諾函，承諾入選項(xiàng)目后續(xù)實(shí)施時(shí)，未經(jīng)同意不得對(duì)項(xiàng)目申報(bào)方案做重大改變，若有違背，視做放棄示范/退出示范名單處理，返還享有的優(yōu)惠扶持等等。以此約束過去常見的申報(bào)材料寫的天花亂墜，實(shí)際執(zhí)行走調(diào)離譜的情況。

四、加快推進(jìn)PPP基金設(shè)立，尤其鼓勵(lì)發(fā)展市場(chǎng)化的PPP投資基金。建議中央級(jí)的PPP融資支持基金中，劃出部分資金設(shè)立母基金（FOF），選擇優(yōu)秀的市場(chǎng)化PPP基金以LP投資人身份提供支持，以盡快豐富社會(huì)資本的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，改變現(xiàn)在主要是承包類企業(yè)（特別是央企）作為PPP社會(huì)資本的單一局面。筆者認(rèn)為，專業(yè)化的PPP基金有利于擴(kuò)大基建投資人隊(duì)伍，發(fā)揮專業(yè)性長(zhǎng)期資本的引導(dǎo)作用，讓PPP更加注重項(xiàng)目前期開發(fā)質(zhì)量，更規(guī)范有力地整合全壽命期的各種參與方，構(gòu)建合理融資結(jié)構(gòu)、提高項(xiàng)目可融資性。

（作者系上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司董事總經(jīng)理）