權(quán)責(zé)統(tǒng)一與懲罰邊界

近日，河南省新鄉(xiāng)原市委書記李慶貴被各大媒體廣泛報(bào)道，成為熱點(diǎn)人物。李慶貴不是因?yàn)樯逗檬拢潜粏栘?zé)了。

中央紀(jì)委監(jiān)察部委發(fā)布通報(bào)指出：“這次查處的問題，是一起落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任不到位而受到責(zé)任追究的典型案例。”“班子出問題，班長(zhǎng)跑不掉”成為輿論關(guān)注焦點(diǎn)。

兒時(shí)看電視劇《宰相劉羅鍋》，始終覺得王剛老師扮演的和珅有趣。后得一本評(píng)書話本《劉公案》，翻遍全書，記載和珅此人文字寥寥。遂知不僅話本為后人杜撰，這評(píng)書仍是根據(jù)虛構(gòu)的話本杜撰，再到單口相聲的《君臣斗》，再到電視劇重新編劇重新演繹，情節(jié)人物早就偏了不知十萬(wàn)八千里了。

雖說(shuō)電視劇下筆千言離題萬(wàn)里，但《君臣斗》之后描寫和珅發(fā)跡，總離不開兩件事：其一是謠傳和珅美貌，酷似乾隆皇帝某嬪妃而得寵。細(xì)思之，總覺得有些陰暗之事不便細(xì)說(shuō)，也就罷了；另一件事倒是有憑有據(jù)。話說(shuō)乾隆一日游逛御花園（一些版本一說(shuō)頤和園，一說(shuō)北海，本疑為杜撰，也無(wú)法考證），忽聞急報(bào)有要犯脫獄。乾隆盛怒之下問：“虎兕出于柙，龜玉毀于櫝中，是誰(shuí)之過(guò)？”眾皆不明其意。當(dāng)時(shí)被戲稱為“蠟頭”的御前侍衛(wèi)和坤跪答：“典守者不得辭其責(zé)！”乾隆大悅，贊其“甚明朕意”。這就是和珅飛黃騰達(dá)的源起。

說(shuō)這件事兒有憑有據(jù)，是因?yàn)榍∫玫倪@句話確實(shí)存在。語(yǔ)出自論語(yǔ)中的《季氏將伐顓臾》，意思是：老虎和犀牛從籠子里跑出，（占卜用的）龜甲和（祭祀用的）玉器在匣子里被毀壞，這是誰(shuí)的過(guò)錯(cuò)呢？

和珅作為滿清八旗武官，是否熟讀《論語(yǔ)》這點(diǎn)我們無(wú)法考證。但他的回答很有意思：典守者不得辭其責(zé)。

誰(shuí)是“典守者”？ 對(duì)于美玉來(lái)說(shuō)，自然是它們的看守者和管理者。這“管理者”也有大有小，處理誰(shuí)呢？是處理看守寶庫(kù)的，還要不要處理這看守者的領(lǐng)導(dǎo)沒有盡到督導(dǎo)下屬的職務(wù)呢？

《論語(yǔ)》沒說(shuō)，《君臣斗》也沒說(shuō)。中外歷史浩如煙海，對(duì)于“典守者”也總有不同的說(shuō)辭和定義。

那么我們來(lái)看看，歷史上出現(xiàn)這種事兒的時(shí)候，都是誰(shuí)負(fù)責(zé)。

罪己詔式主動(dòng)請(qǐng)責(zé)

我國(guó)歷朝歷代均有具體負(fù)責(zé)人員辦事不力，結(jié)果主管領(lǐng)導(dǎo)受罰的例子。但由于封建王朝制度設(shè)計(jì)的問題，如果主管領(lǐng)導(dǎo)（有時(shí)是皇帝）不主動(dòng)請(qǐng)責(zé)，很難把罪責(zé)推到政策的頂層設(shè)計(jì)者身上。

這樣就產(chǎn)生了一個(gè)很有趣的東西：罪己詔。既然說(shuō)“詔”，那必定是皇帝頒布的詔書。細(xì)看歷朝歷代“明君”們的罪己詔，很多時(shí)候很難說(shuō)這些詔書背后的天災(zāi)人禍和當(dāng)朝皇帝有多大關(guān)系。

號(hào)稱中國(guó)有確切史料記載的第一份罪己詔，來(lái)自漢武帝劉徹。漢武帝是一位具有雄才大略的君主，但到晚年時(shí)，建明堂，壘高壇，樹“泰一”尊神，大搞頂禮膜拜，并且靡費(fèi)巨資，多次封禪出游，令大批人入海求蓬萊真神。為了通神求仙，他聽信方士之言，把宮廷被服都弄成怪模怪樣，還造30丈高的銅柱仙人掌，用以搜集甘露，和玉屑飲之，以為可以長(zhǎng)生不老。并任用江充，最終釀成“巫蠱之禍”，逼死太子劉據(jù)和衛(wèi)皇后，受誅連者數(shù)萬(wàn)人。

經(jīng)濟(jì)上，由于漢武帝連年對(duì)外用兵和肆意揮霍，國(guó)庫(kù)已經(jīng)空虛。漢武帝用桑弘羊執(zhí)掌全國(guó)財(cái)政，實(shí)行鹽鐵壟斷專賣，并出賣爵位，允許以錢贖罪，使國(guó)家經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，但也使吏制進(jìn)一步腐敗。廣大平民不堪官府和豪強(qiáng)的雙重壓榨，于漢武帝統(tǒng)治的中后期接連奮起反抗，并且愈演愈烈。

軍事上，公元前90年（征和三年），貳師將軍李廣利受命出兵五原（今內(nèi)蒙古自治區(qū)五原縣）伐匈奴的前夕，丞相劉屈牦與李廣利合謀立昌邑王劉髆為太子。后劉屈牦被腰斬，李廣利妻被下獄。此時(shí)李廣利正在乘勝追擊，聽到消息恐遭禍，欲再擊匈奴取得勝利，以期漢武帝饒其不死。但之后兵敗，李廣利只得投降匈奴。

以上種種打擊使?jié)h武帝心灰意冷，對(duì)自己過(guò)去堅(jiān)持的施政主張開始動(dòng)搖。公元前89年（征和四年），桑弘羊等人上書漢武帝，建議在輪臺(tái)（今新疆維吾爾自治區(qū)輪臺(tái)縣）戍兵以備匈奴，然而漢武帝并未同意，駁回了桑等人的建議。并下詔反思自己，稱“當(dāng)今務(wù)在禁苛暴，止擅賦，力本農(nóng)。修馬政復(fù)令以補(bǔ)缺，毋乏武備而已”。史稱“輪臺(tái)罪己詔”。

雖然劉徹對(duì)于這些人禍的原因統(tǒng)統(tǒng)歸結(jié)于自己老邁昏庸和用人不力，但仔細(xì)想一下，這些決策均由他而生，但并非由他而發(fā)。作為最高決策者自身，皇帝從古到今能事必躬親，對(duì)每件事都了如指掌幾乎不可能，況且最后踩住剎車的還真就確實(shí)是劉徹自己。

從這種邏輯分析，罪己詔的出現(xiàn)，實(shí)際上是非主觀首要負(fù)責(zé)者（例如君主、一把手領(lǐng)導(dǎo)等）的一種主動(dòng)請(qǐng)責(zé)行為。這種行為所造成的結(jié)果通常是正面的，但類似庚子事變后光緒皇帝的推脫式的罪己詔，則不能單純看作對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主動(dòng)擔(dān)負(fù)。

不僅在罪己詔中存在一把手領(lǐng)導(dǎo)的主動(dòng)請(qǐng)責(zé)方式，世界歷史上，這種“非我之過(guò)，但我之責(zé)”而主動(dòng)請(qǐng)責(zé)的事件也多如牛毛。例如在十四世紀(jì)中期，歐洲受到一場(chǎng)具毀滅性影響的瘟疫侵襲，即一般人所稱的黑死病。它從中亞地區(qū)向西擴(kuò)散，并在1346年出現(xiàn)在黑海地區(qū)，同時(shí)向西南方向傳播到地中海，然后就在北太平洋沿岸流行，并傳至波羅的海。約在1348年，黑死病在西班牙流行，到了1349年，就已經(jīng)傳到英國(guó)和愛爾蘭，1351年到瑞典，1353年到波羅的海地區(qū)的國(guó)家和俄羅斯。只有路途遙遠(yuǎn)和人口疏落的地區(qū)才未受傷害。根據(jù)今天的估算，當(dāng)時(shí)在歐洲、中東、北非和印度地區(qū)，大約有1/3～1/2的人口因而死亡。在此期間，雖然信奉各類教義的宗教信徒對(duì)此瘟疫多解釋為“上帝的懲罰”，但依然有眾多領(lǐng)土封主、地方行政長(zhǎng)官將此歸結(jié)為自己領(lǐng)導(dǎo)無(wú)方而主動(dòng)請(qǐng)辭。

天災(zāi)由于沒有明確的主要負(fù)責(zé)人（雖然黑死病的肆虐與當(dāng)初歐洲人生活方式有很大關(guān)系，但依然沒有明確負(fù)責(zé)人），因此行政長(zhǎng)官的主動(dòng)請(qǐng)辭，在不影響正常行政部門辦公狀態(tài)的前提下，對(duì)安撫民心是有正面作用的。我國(guó)古代也時(shí)常有在大旱、洪水之年地方主官上奏請(qǐng)辭的，這都屬于非主要負(fù)責(zé)人的主動(dòng)請(qǐng)責(zé)。

黑白之間的被動(dòng)責(zé)任

相對(duì)于具有明顯正面意義的主動(dòng)請(qǐng)責(zé)，其對(duì)立面的被動(dòng)責(zé)任更加常見。

回到一開始說(shuō)的“典守者”話題。在很多案例中，雖然明顯主管領(lǐng)導(dǎo)只有“用人不當(dāng)”責(zé)任，往大了說(shuō)也只有“監(jiān)督不力”責(zé)任，但實(shí)際上，很多時(shí)候主管領(lǐng)導(dǎo)在事故責(zé)任的劃分上和直接負(fù)責(zé)人相等，甚至責(zé)任更大。

例如在威斯敏斯特體系（議會(huì)民主制）中產(chǎn)生的“部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”（一說(shuō)為“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”）制度。威斯敏斯特體系的眾多議事程序來(lái)自英國(guó)議會(huì)的公約、慣例、先例，這些成文或不成文法則構(gòu)成英國(guó)憲法。跟英國(guó)不同，使用威斯敏斯特體系的多數(shù)國(guó)家有成文、明白寫出的憲法；不過(guò)，公約、慣例、先例在這些國(guó)家仍有重要的功能，因?yàn)橛袝r(shí)憲法并沒有明確指定國(guó)家體制的重要元素。

“部長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”明確規(guī)定內(nèi)閣部門中只要出現(xiàn)貪污、政策失當(dāng)或者各種行政措施的失誤，不管部長(zhǎng)（指主管領(lǐng)導(dǎo)）對(duì)此事知情與否，也不管其是不是直接參與了那些犯了錯(cuò)誤的決定，部長(zhǎng)都要負(fù)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

相關(guān)資料如此解釋這種看似不合理的現(xiàn)象：發(fā)源于英國(guó)的西方民主國(guó)家的文官制度講究“二官分途”，亦即制定政策或?yàn)檎吲陌宸判械恼?wù)官，與負(fù)責(zé)政策建議和執(zhí)行政策的公務(wù)員是截然不同的。前者享有決策權(quán)因而負(fù)有政治責(zé)任，后者專注于既定政策的實(shí)施因此負(fù)有行政責(zé)任。前者出錯(cuò)，受到的最大處罰就是斷送政治生命；而后者則要按照既定規(guī)章調(diào)處。

這種理論看似不講道理，但的的確確是極長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)的事故處理思維。這種“一人犯法，領(lǐng)導(dǎo)受責(zé)”思維并非像一些宣傳所說(shuō)的起始于西方。膾炙人口的《包公案》《劉公案》《海公案》等我國(guó)傳統(tǒng)小說(shuō)話本中都記載過(guò)小吏犯法，主管領(lǐng)導(dǎo)連帶受罰的典型案例。

但從結(jié)果上來(lái)看這種受罰方式，都并非是主管領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)接受懲罰。從懲罰方式上來(lái)看，我國(guó)古代的連帶懲罰方式與西方的無(wú)條件領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制有區(qū)別，通常為“典守者”負(fù)主要責(zé)任，而“典守者”的主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)次要責(zé)任，具體懲罰措施也并非如現(xiàn)在一些媒體宣傳的“引咎辭職”，而是偏向于對(duì)受害者的補(bǔ)償。從我國(guó)古代法律和道德準(zhǔn)則上來(lái)看，均不推崇對(duì)具體犯法者之外的連帶責(zé)任人實(shí)行“等量侵害”措施。而直接調(diào)離該領(lǐng)導(dǎo)崗位，或直接抹殺主管領(lǐng)導(dǎo)以往所有成績(jī)直接“開除隊(duì)伍”的做法雖然“合規(guī)”，但是否“合理”又當(dāng)別論。

責(zé)任與失職懲罰

綜上來(lái)看，最核心的問題還是在于問責(zé)，尤其是對(duì)官員的問責(zé)。雖然我國(guó)古代一直都有官員問責(zé)制度，“王子犯法與庶民同罪”就是我國(guó)古代官員問責(zé)制的一個(gè)良好例證。但官員問責(zé)制這個(gè)詞確實(shí)起源于西方，是伴隨著現(xiàn)代政黨制度和議會(huì)制度而產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，和前文所說(shuō)的“威斯敏斯特體系”也有不可忽視的關(guān)系。與我國(guó)古代懲罰官員“重主犯，輕領(lǐng)導(dǎo)”的思維邏輯不同，在西方問責(zé)制的典型中，多次出現(xiàn)“引咎辭職”的說(shuō)法。看似是主動(dòng)請(qǐng)責(zé)，但對(duì)具體案例進(jìn)行分析可以看出，絕大多數(shù)案例中都是迫于媒體和民眾輿論壓力而被動(dòng)請(qǐng)辭。

問責(zé)制真正進(jìn)入國(guó)人的視野還是在本世紀(jì)初。2000年，時(shí)任香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的董建華在施政報(bào)告中明確提出，要研究和引入一套新的主要官員問責(zé)制度。2002年7月1日，香港正式實(shí)行官員問責(zé)制，問責(zé)制的主要官員直接向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)。此后，香港財(cái)政司司長(zhǎng)梁錦松因“買車避稅”案成為推行問責(zé)制7個(gè)月內(nèi)首名被行政長(zhǎng)官公開批評(píng)嚴(yán)重疏忽、行為極不恰當(dāng)?shù)闹饕賳T。

但我國(guó)引入系統(tǒng)的官員問責(zé)制之后，問責(zé)邊界模糊和懲罰邊界模糊的既有問題依然存在。例如幾年前某食品廠出現(xiàn)嚴(yán)重食品安全問題，最終使得當(dāng)?shù)厥形瘯洷怀仿殻趹土P邊界上確實(shí)有可斟酌的余地。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要理論—委托代理，社會(huì)公眾與政府、官員之間存在著委托代理關(guān)系。公眾將權(quán)力授予政府，同時(shí)要求政府提供服務(wù)或限制自身行為；政府進(jìn)一步將權(quán)力分配給相關(guān)部門，使相關(guān)部門的官員成為公眾授權(quán)的最終代理人。政府和官員必須滿足委托人的要求，維護(hù)公眾利益。問責(zé)制度正是對(duì)他們進(jìn)行約束和監(jiān)督的有力保障。

委托代理模式順利運(yùn)行的前提有兩個(gè)：其一是在權(quán)責(zé)一致前提下的明晰權(quán)責(zé)劃分，這一點(diǎn)現(xiàn)在我們明顯還在“摸著石頭過(guò)河”，各部門之間甚至同部門各處室之間的權(quán)責(zé)劃分都有交叉和模糊的部分，這對(duì)劃分責(zé)任邊界設(shè)立了極大的障礙；其二是在權(quán)責(zé)明晰的情況下，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)（一般是憲法）對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)格判罰。這一點(diǎn)我們現(xiàn)在也沒有做到。理論上，官員承擔(dān)責(zé)任的形式主要有通報(bào)批評(píng)、引咎辭職、撤職、免職以及刑事處罰等。但實(shí)踐中，對(duì)官員的問責(zé)仍是以引咎辭職、撤職和免職為主。從總體上看，這種做法對(duì)官員的問責(zé)力度從行政層面過(guò)大，而從刑事層面則過(guò)于模糊，有關(guān)問責(zé)形式的規(guī)定也未與其他法律制度尤其是司法制度相銜接。

追究問題官員，進(jìn)而追究主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，雖然能夠使受害者和家屬在心理上得到一定的滿足，從而有利于整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，但在有關(guān)問責(zé)的法律法規(guī)尚未完善、我國(guó)官員問責(zé)制還未真正體系化的前提下，問責(zé)主體往往只顧及到安撫群眾，實(shí)際上是把官員的命運(yùn)完全交由民意來(lái)安排，加大了問責(zé)的不確定性。長(zhǎng)此以往，或許最終將導(dǎo)致官員在各自崗位上如履薄冰，甚至“無(wú)為而治”。