“菜籃子”的績效樣本

編者按：在財政資金支持方式中，獎勵、補貼的支持方式因其具有杠桿作用而普遍使用。此案例分析可為獎勵、補貼類項目績效評價思路、方法提供一定的借鑒意義。

1988年，為緩解我國農(nóng)副食品供應(yīng)偏緊的矛盾，國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)部提出的“菜籃子”工程。為切實保障農(nóng)副產(chǎn)品安全有效供應(yīng)，C地區(qū)從2011年開始實施新一輪菜籃子自給率項目，專項用于保障本地區(qū)菜籃子自給水平。

201A年度C地區(qū)菜籃子自給率項目預(yù)算1億元， 201A年度菜籃子自給率項目主要包括設(shè)施農(nóng)業(yè)、蔬菜生產(chǎn)補貼機制、設(shè)施蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園等6項。C地區(qū)菜籃子自給率工程項目實施周期為201A年1月至12月。績效評價工作時段為201A+1年4月至8月。截至201A+1年6月底，201A年度“菜籃子”工程建設(shè)項目實際撥付8743.8萬元。設(shè)施農(nóng)業(yè)、蔬菜生產(chǎn)保護機制、畜牧業(yè)高產(chǎn)高效創(chuàng)建、漁業(yè)高產(chǎn)高效創(chuàng)建實際撥付與預(yù)算均有較大差異。

評價設(shè)計

（一）明確項目特點及難點

1.項目是系統(tǒng)工程，是一系列相關(guān)子項目的集合

該項目涉及蔬菜產(chǎn)業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)3大項目，蔬菜產(chǎn)業(yè)又細分為設(shè)施農(nóng)業(yè)、蔬菜生產(chǎn)補貼機制、設(shè)施蔬菜標(biāo)準(zhǔn)園、集約化蔬菜育苗場4個子項目。

2.核實補貼對象條件和資金到位情況難度較大

項目建設(shè)內(nèi)容覆蓋C地區(qū)10個區(qū)縣，補貼對象包括農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)戶、企業(yè)，由數(shù)千個實施主體共同完成。核實補貼對象是否符合文件規(guī)定、資金到位及支出數(shù)據(jù)、以及資金支出是否合規(guī)等是評價工作難點之一。

3.績效評價指標(biāo)體系設(shè)置存在一定難度

傳統(tǒng)財政支出績效評價體系一般適用于單個項目，不能夠準(zhǔn)確、科學(xué)地反應(yīng)該類復(fù)雜型項目的過程管理、績效完成情況以及執(zhí)行效果。如何根據(jù)項目特點構(gòu)建科學(xué)、合理的評價指標(biāo)體系存在一定難度，也是一項重要任務(wù)。

（二）設(shè)計評價思路和方案

鑒于該項目具有上述特點和難點，評價組采取由面到點、由項目整體到具體補貼對象的分層評價思路。整體層面，全面評價，以項目資料、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析結(jié)果為基礎(chǔ)，從項目總體立項依據(jù)、評審程序、年度目標(biāo)完成情況、產(chǎn)出及效果實現(xiàn)情況等方面進行評價；具體層面，覆蓋到點，根據(jù)資金規(guī)模、項目內(nèi)容等抽取一定比例，通過非現(xiàn)場數(shù)據(jù)復(fù)核、電話調(diào)研、現(xiàn)場調(diào)研、暗訪等方式，從項目實施過程管理、資金使用規(guī)范等方面對末級補貼對象進行考核和評價。

評價方案

（1）細化資料清單、設(shè)計統(tǒng)計表

根據(jù)項目情況細化資料清單、設(shè)計統(tǒng)計表，通過地區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門下發(fā)到區(qū)縣農(nóng)業(yè)主管部門。通過深入了解項目情況，準(zhǔn)備資料清單、統(tǒng)計表。

（2）通過多種方式核實信息

評價組復(fù)核、分析資料、統(tǒng)計表信息，結(jié)合子項目類型、資金量、資料數(shù)據(jù)問題情況，確定現(xiàn)場調(diào)研、電話訪談、集中座談對象。

選取部分區(qū)縣進行現(xiàn)場調(diào)研，了解區(qū)縣農(nóng)業(yè)主管部門對全區(qū)項目的介紹，現(xiàn)場查勘、與項目實施單位交流，核實文件、資金到位等原件。選取大量補貼對象進行電話調(diào)研、集中座談，直接聽取真實情況和意見。根據(jù)前期查閱資料發(fā)現(xiàn)的問題（如小產(chǎn)權(quán)房）以及項目可能存在建設(shè)工程非正常閑置或者用于非農(nóng)生產(chǎn)等問題，工作組實施暗中調(diào)研方法，進一步摸清相關(guān)情況。

（3）多渠道掌握項目績效實現(xiàn)數(shù)據(jù)

該項目績效數(shù)據(jù)來源包括分析項目單位提供的資料（以前年底總結(jié)、匯報材料，201A年申報材料、績效目標(biāo)申報表，201A年總結(jié)考核材料），以及通過其他渠道收集的官方數(shù)據(jù)，如統(tǒng)計局行業(yè)數(shù)據(jù)等。

（4）設(shè)置指標(biāo)體系

考慮到項目個性，評價組重點細化了績效指標(biāo)，覆蓋菜籃子自給率項目蔬菜產(chǎn)業(yè)、畜牧、水產(chǎn)三大類工作。每一類工作分值確定的主要依據(jù)是該項預(yù)算占項目整體預(yù)算的比例。

評價結(jié)論

1.年度績效實現(xiàn)情況

由右圖可見，按照行業(yè)口徑，禽肉、牛奶、水產(chǎn)自給率未完成目標(biāo)；按照統(tǒng)計局口徑，蔬菜、禽肉、牛奶、水產(chǎn)自給率未完成目標(biāo)。主要原因如下：

蔬菜自給率方面，近幾年城鎮(zhèn)化進程加快、植樹造林規(guī)模擴大、蔬菜種植比較效益降低，多重因素的影響下，新建設(shè)施面積、新劃定菜田面積明顯少于被占用菜田面積，生產(chǎn)空間的萎縮導(dǎo)致產(chǎn)量的減少，導(dǎo)致蔬菜產(chǎn)量和自給率下降。

禽肉自給率方面，因全國遭遇嚴重的禽流感疫情，市場需求銳減，消費量下降，導(dǎo)致大量養(yǎng)殖場關(guān)閉停業(yè)，產(chǎn)量相應(yīng)下降。

牛奶自給率方面，一是某奶業(yè)在外地新建奶牛養(yǎng)殖科技園區(qū)，外遷近1萬頭奶牛；另外因植樹造林占用部分糧田，作為奶牛主要飼料的青儲玉米大幅減少，導(dǎo)致部分奶牛養(yǎng)殖場和農(nóng)戶關(guān)停轉(zhuǎn)業(yè)，全市的牛奶產(chǎn)量和自給率達不到預(yù)期目標(biāo)。

2.社會效益

菜籃子自給率項目的實施，一是有利于促進C地區(qū)傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)向高產(chǎn)高效方式轉(zhuǎn)變。體現(xiàn)在以下幾方面：與露地菜相比，設(shè)施農(nóng)業(yè)每年生產(chǎn)周期長近4個月，畝均產(chǎn)值提高20%以上。與未經(jīng)改造的畜牧業(yè)養(yǎng)殖場相比，改造提升后肉、蛋、奶生產(chǎn)能力同比分別提升30%、18%和22.5%。與普通魚池相比，標(biāo)準(zhǔn)化魚池增產(chǎn)40%，循環(huán)溫室增產(chǎn)2倍，全封閉工廠化循環(huán)水養(yǎng)殖場增產(chǎn)5倍。二是有助于改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，推動都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。例如：節(jié)水方面，與傳統(tǒng)池塘養(yǎng)殖模式相比，工廠化水產(chǎn)養(yǎng)殖、循環(huán)溫室養(yǎng)殖節(jié)水率分別達到85%、70%，畜禽節(jié)水工程每年可實現(xiàn)畜禽場有效管理和利用雨水10萬噸，畜牧養(yǎng)殖場改造大大提高糞污處理能力。

項目存在的主要問題

1.項目資金到位不及時，實際執(zhí)行與預(yù)算差異較大

獎勵補貼類項目一般是確定獎勵、補貼對象符合獎補要求才給予獎勵補貼資金，一般都存在資金到位不及時、實際執(zhí)行與預(yù)算差異較大的問題。

菜籃子自給率項目該問題也較為突出，如，有的子項目獎補數(shù)量少于預(yù)計數(shù)量；有的子項目截至201A+1年6月底，資金到位率（到達資金使用單位或最末級補貼對象）不足80%；有的子項目前期論證不夠充分，導(dǎo)致資金撥付后無法按計劃支出。

2.項目制度建設(shè)有待完善，過程控制有待加強

菜籃子自給率項目實施意見及資金管理制度不夠完善，如，有的子項目缺少實施意見或方案；有的子項目缺少資金管理制度，對資金補助方式等規(guī)定不夠明確；有的存在以撥代管現(xiàn)象，地區(qū)級農(nóng)業(yè)主管部門對資金管理部門撥付到其他一級預(yù)算單位的項目執(zhí)行情況及資金實際支出監(jiān)管力度不夠；有的子項目還存在未按計劃完成建設(shè)或投入生產(chǎn)的情況，與項目總體目標(biāo)偏離。

主要建議

1.按照專項管理規(guī)定，進一步規(guī)范項目申報、調(diào)整、管理程序

建議地區(qū)級農(nóng)業(yè)主管部門嚴格按照項目管理的要求對項目加強管理。一是加強前期論證，進一步明確各類子項目資金支持對象、支持內(nèi)容、支持方式，在此基礎(chǔ)上合理編制項目預(yù)算；二是制定專項管理辦法，進一步規(guī)范申報、調(diào)整、審批、資金撥付、驗收等程序；三是加強項目執(zhí)行管理，改變以撥代管的方式，加強對各類子項目的管理和驗收，定期掌握各子項目實際執(zhí)行進度、資金支出進度、目標(biāo)實現(xiàn)程度等情況。

2.改進資金支持方式，提高預(yù)算編制合理性及資金到位進度

建議業(yè)務(wù)主管部門與資金管理部門共同研究，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和支持對象的特點，合理測算資金需求，改進資金支持方式和撥付方式。一是開展獎勵、補貼類資金的投入方式、比例及對應(yīng)產(chǎn)出效果、激勵實效等方面的深入探索和研究。如，目前支持對象以企業(yè)、合作社為主，農(nóng)戶較少，可根據(jù)企業(yè)年度實際支出，各類子項目按照一定比例設(shè)定支持標(biāo)準(zhǔn)，使補貼或獎勵資金落到實處，提高資金使用效益。二是減少撥付的中間環(huán)節(jié)，規(guī)范各級資金撥付時間要求，使財政資金盡快撥付至支持對象。三是強化子項目論證，避免資金大量結(jié)余。

（作者系北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司總經(jīng)理）