分類重建政府性基金的管理機制

新修訂的《預算法》第四條規定，“政府的全部收入和支出都應當納入預算。這既是規范政府收支行為的需要，也是統籌財政收入、減輕社會負擔的現實要求。但對照實踐，我們遺憾地發現，不僅一些以公權力為依托、本質上具有政府收入性質的收入還沒有納入預算，即使已經納入“四本預算”的政府收入，距離由財政部門根據國家經濟社會形勢發展的需要進行統籌安排也還有不少的距離。政府性基金即為其中一例。

我國政府性基金規模巨大。2014年，我國政府性基金就達到54093.38億元，占當年整個財政收入的40%。資料顯示，當年納入政府性基金預算進行管理的各類基金共有45項（其中，以政府性基金目錄發布的僅為25還是35項），類別復雜，性質迥異，令人眼花繚亂。“什么都有，幾乎是‘第二預算’”，一位財政廳長如此說。因此，必須要對其分門別類、一一甄別，細加考察和分析，才能找出存在的真正問題，也才能尋找出妥善的改進之策。

在財政學基本原理中，所有政府收入不外乎四種形式：稅收、使用者付費、國有資本（資源）收入、債務，通常簡稱為稅、費、租、債。以此為標準，可將我國政府性基金分為以下幾類。一是具有“準稅收”性質的政府性基金，包括地方教育附加收入、城市公用事業費附加收入、文化事業建設費、城市基礎設施配套費等9項。二是具有“租”性質的政府性基金，包括國有土地使用權出讓收入和來自于國有企業的收入，如國有土地使用權出讓金收入、中央特別國債經營基金、鐵路電力資產變現收入、煙草企業上繳專項收入等10項。三是具有“使用者付費”性質的政府性基金，包括船舶港務費、長江口航道維護收入、無線電頻道占用費收入、核電站乏燃料處理處置基金、廢棄電器電子產品處理基金等11項。四是具有“價格”性質的收入，即主要通過加到電價、票價等價格中所產生的收入，包括農網還貸資金、鐵路建設基金、民航發展基金、國家重大水利工程建設基金等10項。五是其它，如船舶油污損害賠償基金收入、政府住房基金收入等，共計5 項。

一旦分類清楚了，針對不同基金項目應當采用何種管理方式就迎刃而解。綜合而言，有以下幾個方面：

一是將具有“準稅收”性質的政府性基金調入一般公共預算。地方教育附加、城市公用事業費附加等政府性基金主要是用于了文化、教育、公益等方面，具有顯著的公共性。理論和實務部門對此的共識是，這些支出應當由公共預算承擔，相關收入自然也應當納入公共預算。此舉一方面可以從制度上保證相關行業、領域的正當資金需要，另一方面有利于消除這些基金的部門背景，達到規范政府收入秩序、嚴格財經紀律的目的。前不久，財政部已將11項類似基金調入了一般公共預算，就是適時應勢所做出的必要調整。需要特別指出的是，在將這些基金調入公共預算的同時，必須統籌考慮這些收入與原來附加其上的母稅之間的協調程度，保證在轉入公共財政之后，不新增加社會負擔。

二是將具有“租”性質的政府性基金納入一般公共預算。政府性基金中的“租”，主要是基于我國土地國有制下背景下土地使用權轉讓、出租形成的收入，以及部分國有企業改制、上交等形成的收入。理論上講，這些收入與現有國有資本經營預算所涉及的收入性質是相同的。鑒于其“國有”性質，這類基金也應適時并入一般公共預算。特別是考慮到土地出讓的凈收入并不高、且現有土地出讓金已有相當部分用于一般公共支出的情況，就更是如此。

三是清理整頓“使用者付費”性質的政府性基金。總體而言，目前政府性基金中的“使用者付費”項目，除了一小部分過時陳舊之外，大部分征收的必要性、合理性還是比較明顯的，特別是近年來新增的無線電頻道占用費收入、廢棄電器電子產品處理基金、核電站乏燃料處理處置基金等。對此，應當具體問題具體分析。一是對一些收費時間過長、收費理由基本消失的基金，應當馬上取消，典型的如散裝水泥專項資金、新型墻體材料專項基金等。二是對應當保留的基金項目，要建立收費項目的核定、收費標準的定期評估與調整機制，以保證收費符合實際。三是加大信息公開力度，保證這類基金的專款專用性質，如有結余，要么降低收費標準，要么調入當年結余，由財政部門統籌安排使用。

四是建立、完善公共定價機制，明晰國家重大工程項目的成本補償機制。政府性基金中具有“價格”性質的部分，所占的資金比重大，社會關注度高，管理上確有諸多需要深挖、改進之處。表面上，這類政府性基金是加價收入，實質上是國家層面重大基礎設施建設項目的成本補償問題。長期以來，我國類似于南水北調、民航、鐵路等重大工程建設項目的資金來源，主要是財政支出和銀行貸款，缺口部分通過設施投入使用后的加價收入進行彌補。項目建成后的營運、管理、維護等日常支出，既有來自價格收入部分、也有國家財政補貼的部分，相互之間的數量關系比較含混，難以明白表述。究其實質而言，這實際上是公共事業的定價機制不健全、不科學的表現之一。鑒于我國公共企業眾多、公共事業量大面廣，且隨公私合作機制（PPP）的推廣應用，可以預計，未來有更多與公共定價有關的議題走上輿論前臺。因此，應當逐漸完善我國的公共定價機制。具體而言，要明晰化國家重大工程建設項目的成本補償機制。建設成本這一部分，要將國家投資之外的貸款或債務部分作為收費定價的“天花板”因素，建立債務與價格之間的準確的數量關系并定期進行調整，由此可望建立一個收費與成本之間隨時間、余額甚至物價變化而動態調整的機制。針對重大建設項目建成后的營運、維護部分的支出，要按實際發生計入成本，據實定價，明白公示。與此同時，還要通過一系列制度建設，保證成本信息的真實可靠、公開透明。

總之，政府性基金作為我國財政收入的一個有機組成部分，必須實質性地明確其“財政屬性”。一方面，要破除其“收、支、用、管”一體化的陳舊管理機制，將其全面納入財政統一管理鏈條之中；另一方面，要在對政府性基金進行科學分類的基礎上，分門別類，重建政府性基金的相關管理機制，以適應全面深化改革、落實新《預算法》、全面規范政府收支行為的時代需要。

（作者系國家行政學院教授、博士生導師）