五問山東政府引導基金

編者按：9月中下旬，《新理財》記者借山東省級股權投資引導基金備選項目推介暨參股基金管理機構座談會召開之機，走訪了山東省濟南市、濰坊市、煙臺市三地財政部門及部分參股基金管理人，實地采訪了一些政府引導基金投資項目。三地均為山東省較早成立政府引導基金的城市，但在實際運行過程中各有側重，對產業發展、基金規劃、政策設計等方面有不同的認識。

由誰主導？

濟南市科學技術局、市創新型城市建設推進委員會辦公室副主任賈文濤表示，既然是政府引導基金，就必然有政策引導和產業聚焦的作用存在。比如，以濟南市為例，在政策引導過程中，就是要圍繞濟南市中央商務區建設、水生態文明市創建、海綿城市建設等重點工作，加大政策支持力度，特別是要通過設立產業投資基金等形式撬動社會資金，政府做不了的要委托給社會去做。在產業聚焦過程中，主要是聚焦新一代信息技術產業、高檔數控機床和機器人、先進軌道交通裝備、電力裝備、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械等產業的發展，從中尋找濟南市融入國家大的發展戰略的機會。

濰坊市財政局黨組成員、市國有資產運營管理中心主任劉錫田表示，為提高政府引導基金的使用效益，規范基金管理，濰坊結合實際情況，出臺了《濰坊市現代產業發展基金管理辦法》，組建市加快產業轉型構建現代產業體系領導小組，負責政府引導基金的管理和使用。具體由市財政預算安排，投入濰坊市金融控股集團，形成市場化、專業化運作的政府性引導基金（母基金），通過合資、合伙等方式，與國內外金融機構、專業基金合作設立子基金，按照政府引導、市場主導的原則運作。

劉錫田表示，濰坊市不斷明確政府引導基金的扶持重點，有效突出對產業園區、公共平臺、龍頭企業、科技創新、人才創業等關鍵領域和重點項目的支持。在原則上，財政部門不干涉基金的投入方式和投入方向。因此縱觀濰坊市政府股權投資引導基金的投入模式也是五花八門，并沒有特別明確的政府主導方向。

煙臺市財政局副局長張云鵬表示，今年以來，煙臺市政府通過壓減一般競爭性領域投入、統籌整合各類資金，全市籌措資金20億元，設立了各類政府產業引導基金。截至目前，政府引導基金出資設立的各類投資基金11只，規模達到51億元。其中，產業發展方面的基金43億元，科技、天使以及創業投資方面的基金8億元。預計2017年全市基金總規模將達到700億元。下一步，綜合考慮煙臺市的產業結構與資源稟賦，政府引導基金將主要投向園區建設、健康醫療、濱海旅游、現代農業、科技創投、基礎設施建設等事關經濟發展的重點領域和重要行業。

總而言之，三地地方財政均表示，雖然政府引導基金名為“政府”，但均為完全市場化操作，即使基金根據市場利益投向了非當地政府主要支持產業領域，只要從市場層面論證通過，并不排除投向其他領域的可能。

是否有“區域隔離”通?。?/p>

從采訪到的三地政府引導基金管理人員中，記者了解到，雖然這些基金都有明顯的地域色彩，但均明確表示，與其他跨區域基金相似，只要項目可行，政府引導基金是可以投向行政區劃范圍外的項目的。雖然比例并不大，但各地均有投入到其他城市的先例。

山東省財政廳金融與國際合作處處長李學春在采訪中也表達了自己對這個問題的理解。他表示，由于各級財政的各自獨立性，例如地級市向轄區縣、同省地級市之間投資，應該也都算做跨地區投資?！爱吘官Y本是逐利的，社會資本與我們合作的前提之一，就是我們不能用行政手段來控制它，給它劃出一個區域來投資，這是不對的。如果算上在轄區縣、鄰市等的投入，其實我們的政府引導基金的自由度相對還是很高的?！?/p>

如何避免“一窩蜂”投資？

賈文濤表示，以濟南市為例，考慮到濟南市本身的地域和發展優勢，對政府引導基金的投向在初期就有所控制。例如，今年擬發起設立總規模不低于10億元的濟南市現代服務業投資發展基金。投資范圍主要包括現代服務產業中的消費升級、金融及衍生服務、醫療健康和文化傳媒等領域。重點投資現代服務業中的信息服務（互聯網、通訊、計算機）、文化傳媒（動漫、出版、新媒體）、教育（在線教育、職業培訓）、現代物流（倉儲、物流）、醫療健康服務（醫療服務、康復訓練、保健）、農業服務等。

為了避免人浮于事，濟南市財政局規定，該基金投資于濟南市相關企業的資金不低于基金總規模的65%或者政府出資額的3倍，其余資金可在全國范圍內投資現代服務業企業。

而這種方式不僅在濟南，在其他地市，甚至其他省市也都有類似要求。其目的很大程度上是為了規避傳統基金“轟炸藍海”以致于快進慢出被套的風險。

張云鵬在介紹煙臺市政府引導基金時也表示，為了避免出現與其他地區投資重復等情況，煙臺市著重引導基金向本市的特色產業投放。

他介紹說，煙臺市具有良好的健康醫療產業基礎，近年來充分發揮海濱療養和醫療資源優勢，依托現有的醫藥健康企業、專業醫療機構和高等院校，發展醫療服務、醫療設備、健康管理等產業，結合社會資本力量共同開發，必然能夠打造出具有一定影響力的區域性健康產業中心。煙臺市作為財政部、商務部確定的8個養老服務產業試點地區之一，國家、省、市三級政府共同出資與有關企業成立了規模20億元的健康養老產業基金。下一步，煙臺還要征集設立首期規模10億元的健康醫療產業投資基金，重點投向醫藥制造、醫療器械、醫療機構、醫療服務、康復保健等大健康產業?！岸@些產業都是煙臺具有得天獨厚優勢的產業?！?/p>

張云鵬表示，與傳統意義上“無工業，不發展”不同，現代產業并不僅僅拘泥于傳統工業的改造升級?！氨热缬幸恍﹤鹘y工業城市根基厚重，追趕他們要花大量的人力物力財力，還不如發展自己的特色產業。”他表示，煙臺農業資源豐富，品牌優勢明顯。農業作為煙臺的傳統產業，目前正在經歷大規模的轉型升級和集群、集約發展，資金需求非常大。下一步，政府引導基金將出資募集設立首期規模2億元的現代水果產業基金，在此基礎上再進一步擴大規模，并逐步增設現代農業發展基金、海洋漁業發展基金，重點支持農業龍頭企業、水產養殖、水產品加工等。

但一些天然具有工業產業優勢的城市，例如濰坊，顯然也把工業轉型升級放到了當地政府引導基金投向的一個重要方面。劉錫田表示，除了特色農業、新興產業和現代服務業，濰坊政府引導基金也致力于傳統產業改造提升。重點支持機械裝備、汽車制造、石化鹽化、紡織服裝、食品加工、造紙包裝等6個傳統產業轉型升級。

如何分配財政資金所占比例？

濟南市某政府引導基金管理合伙人表示，財政資金在政府引導基金中是必要的，但一旦財政資金投入增長速度超過每年基金的盈利速度，也有可能造成財政資金在基金中總占比逐年增加。在增加到一定比例之后，則有可能會出現一系列“去市場化”風險。

記者本次走訪的幾個地方財政局對于這個問題有不同的看法。但總體看來，大多數財政人都不希望財政資金在政府引導基金中占到過大的比例。并表示財政資金一定是會逐年向政府引導基金中增加的，但增加的是資金總量，并非外界所傳聞的是按比例逐年增加。

賈文濤表示，財政資金在政府引導基金中投入多少，主要取決于市場需求?！叭绻袌鲂枨筝^大，例如現在的這種情況，我們也會考慮將專項資金中的更大比例投入基金中。假設今年投入25%，明年的需求更大，可能會投入30%，這不是行政手段決定的，而是市場的客觀需求?！?/p>

這種投入是否有上限？各地財政人均表示，當然有。劉錫田表示，現在以濰坊為例，需要資金的產業還是遠大于政府引導基金能夠提供的資金量?！澳阋部吹搅?，在省級項目推介會上，有那么多的項目都缺乏資金。即使是重點推介項目，很多也都得不到資金。地方政府的力量是有限度的，所以我們必須撬動更多的社會資本來一起做這些事。所以現在說投入上限這件事，是很難預估的?！?/p>

張云鵬也表示，現在的資金投入量，還遠遠達不到預期標準。“結合三年滾動預算編制，我市將通過繼續壓減一般性專項資金，統籌部分新增財力和中央、省切塊下達專項資金等多種途徑，加大政府引導基金注資規模，3年內全市政府引導基金規模達到40億元，為招引設立更多的股權投資基金做好準備，奠定基礎?！?/p>

退出機制如何設定？

濟南市華科創業投資管理合伙人劉鋒表示，政府引導基金在退出機制上和普通基金并無差別，都是采用和業界相同的“5+2”或者“7+3”等退出方式。其他地方政府引導基金負責人也均表示，既然政府引導基金采用全市場化運作機制，那么在退出機制上和普通基金不應該有區別。這幾乎可以說是業界達成的共識。

但在回報系統上，由于政府引導基金的特殊性，為了吸引社會資本入駐本地及展開合作，各地都不同程度的推出了優惠政策。例如，濟南市根據市政府相關規定，設立了財源建設專項資金，主要用于支持實體經濟、總部經濟發展、鼓勵招商引資、吸引金融機構、股權投資企業落戶等。對政府股權投資母基金出資的子基金，符合條件的，政府引導基金出資三年內不分紅，如基金出現盈利，合作方可隨時優先按協商價格回購政府股權。

無獨有偶，濰坊財政也表示，政府引導基金根據子基金投資領域、投資對象、風險狀況等，制定不同的出資條件和收益分配方案。其中，對主要投資種子期或初創期中小企業等風險較高、收益不確定但社會效益較好的準公共服務項目的子基金，政府引導基金可給予出資人或其他社會投資者適當讓利。對主要投資成長期或成熟期企業等預期收益較高的子基金，政府引導基金堅持與出資人或其他社會投資者同等水平的回報。而煙臺財政局則表示，除普遍享有的適當讓利外，煙臺市政府還將重點打造基金產業集聚區，促進股權投資基金集聚發展。進駐該市的投資基金，將在辦公用房購置租賃、子女入學、高端人才引進等方面給予優惠和照顧。

而其他地方財政也紛紛拿出相應的優厚回報給投資人，可以預見，在不久的將來，或者就在現在，政府引導基金之間還將有多場大戰。而這些“大戰”，也必將為整個山東省各產業發展注入新的動力。