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隨著財稅體制改革框架的逐步清晰，意味著改革將駛向深水區。在推進財稅體制改革方面，預算改革和財政體制改革成為兩大重要抓手，正因如此，預算改革和財政體制改革，也成為新一輪財稅體制改革的兩大期待。

2015年9月，《新理財》記者帶著這種期待專程趕赴湖北省襄陽市，對襄陽市預算改革和財政體制改革進行采訪調研。襄陽是如何探索建立現代財政制度的新路子？又是如何改革并實踐這兩大期待的？

全口徑預算編制

在襄陽市財政局不少業務科室的辦公桌上都放著一套2015年市級預算合訂本，共分為公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算、政府采購預算、政府采購預算、政府購買服務預算、資產配置預算、非稅收入預算、政府債務預算、政府投融資預算等10本復式預算。其中的政府債務預算、政府投融資預算、資產配置預算等，對財政業內來說，做得如此全面和精細，在全國也是少見的。

襄陽市財政局黨委書記、局長范景玉介紹說，襄陽財政在完善預算體系過程中，編制了10本預算，也稱作全口徑復式預算。全口徑復式預算不僅將政府預算內資金和預算外資金的全部收支都納入預算管理中，而且包括政府性債務和或有負債的監管，是編制完整的政府預算的積極探索。全口徑復式預算可以作為突破口，推動預算管理制度現代化。

“全口徑預算管理”之所以如此重要，是因為它被視為預算改革乃至財稅體制改革中至關重要的環節，是“公開、透明、規范、完整”預算制度的基石。全口徑預算決算體系，即監督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財政收入和支出均納入預算和決算的法制化運行機制。

長久以來，我國政府預算管理的基本格局由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算和其他預算組成。預算完整性問題圍繞著兩個方面，一是現有政府收支未能全部納入政府預算；二是并非所有已經納入預算的政府收支都受到了同樣嚴格的預算管理與控制。全口徑預算可以將上述兩個問題很好闡釋。不過真正讓“全口徑預算”落地，確實是一件很不容易的事情。

全程參與全口徑預算編制的襄陽市財政局預算編審中心主任張宏告訴記者：“在實行全口徑預算之前，預算指標不能全覆蓋，各個預算之間相互割裂，缺乏完整性”。具體來講，政府公共預算也叫做經常性預算，它反映了政府預算收支盤子。人大代表、政府領導和社會各界看了，只能有一個非常籠統的總量概念，細節看不到。在部門預算中雖然預算更細一步，但是有些專項資金的預算安排還是看不出來。于是，2014年襄陽市財政局規范化編制公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算，同時，對四本預算的功能定位、編制原則及相互關系作出規范。在此基礎上，精細化編制政府采購預算、政府購買服務預算、資產配置預算、非稅收入預算等四本專項預算。在去年底完成預算報表編制基礎工作和全部規范文本的編制工作的基礎上，經預算編審委員會多次研究和會后修改完善，今年初全面完成預算編制并編印成冊。不過，在他們看來，僅8本預算仍然不夠，因為在里面也看不出政府的債務情況，一些債務性的收入不在公共預算這個盤子里，所以從今年開始又編制了政府債務預算和政府投融資預算。如此一來，政府債務收入從哪里來，怎么支出，一目了然。把復式預算和一般預算搭配起來，就可以把政府的全部收支活動都反應出來。

至此，襄陽市財政局按照全口徑預算管理要求，將政府收支全部納入預算管理，并且改進年度預算控制方式，編制中期財政規劃。

全過程績效管理

當然，預算改革的第二個環節就是績效。推進全過程預算績效管理，建立績效導向的預算分配制度。把預算績效目標管理看作是全過程預算績效管理的基礎和起點。襄陽市財政局副局長陳四季說：“市政府非常重視預算績效管理工作。為更好推進預算績效管理工作，襄陽市財政局成立了預算編審中心，與預算科合署辦公，負責統籌、協調和組織預算編審與績效管理工作，推動了預算績效管理工作的有序開展。另一方面，市財政局成立由局長任組長的財政預算編審委員會，將財政預算編制和預算績效管理一并納入編審委員會議事范圍。編審委員會自去年成立以來，多次召開專題會議研究績效目標管理工作，促進了工作的順利開展。這樣的人員安排可凸顯預算績效工作在整個財政工作中的重要作用，也更有利于發揮各部門的協同作用。”

眾所周知，政府各部門花錢干事往往“大手大腳”，但是記者在襄陽的感受是“花公家錢比花自己的錢還難”。襄陽市財政局規定，績效目標要與部門預算同步申報、同步審核、同步批復。并且，績效目標審核分初審和評審兩個環節。初審由業務科室組織實施，重點對合規性和完整性進行審核，不符合政策性規定的項目在初審中淘汰，不進入評審環節。評審工作由預算科（編審中心）具體組織實施，在操作中以專家評審為主，局分管領導和業務科室相關人員參與，業務科室科長對評審結果負責。

在績效評審方式上，襄陽市預算編審中心績效科科長景高國解釋道：“我們采取專家評審和財政集中評審相結合的方式，組織開展預算績效目標評審工作。在績效目標評審工作中把握好兩點。一是強化論證工作，努力做到項目資金與績效目標相匹配。二是以監控促管理，落實績效目標。”

最難的是績效評價結果的應用。襄陽市財政局采取的做法是：一是將評審結果反饋預算單位，作為修改預算和績效目標的依據。從2013年的情況看，單位申報的績效目標經評審后，按評審意見修改的績效目標文本數達到了評審數的90%，有的項目績效目標修改后仍不符合要求，返工達到5次以上。二是將評審結果報財政預算編審委員會，作為研究擬定年度財政預算方案的重要依據。比如：市公安局在編制2014年度部門預算時，申報了7個新增項目，包括警務平臺維護、居住證管理制作和網絡建設與技偵方面，資金總額1760萬元。經評審，專家建議支持警務平臺項目，項目資金從270萬元調減至135萬元；居住證管理制作項目屬紙質證制作管理，專家經調查了解，更先進的芯片證制作管理系統按上級統一部署即將啟用，建議2014年不支持這個技術已經落后的項目；網絡建設與技偵方面共有5個項目，專家認為這幾個項目應進行統籌規劃和充分論證，以實現資源共享，建議2014年暫不予支持。評審意見上報后，局預算編審委員會采納了專家意見，審減預算資金共計1625萬元。三是將評審結果報市政府，作為審定財政預算草案的參考依據。比如：市政府在研究2014年產業發展專項資金預算時，要求財政部門提供專家評審意見，并采納了專家意見，調減了對技術相對落后產業的扶持資金近2000萬元；在研究電子商務專項資金預算時，也采納了專家的部分意見，將設立規模為2000萬元的電子商務專項資金，在2014年按1000萬元列入財政預算，并實行競爭性分配。四是根據市人大工作需要，將評審結果報市人大預工委，作為審定財政專項資金預算的參考依據。去年市人大重點審核了2014年產業發展專項資金、科技專項資金和教育專項資金，財政部門及時提供了這3個專項的專家評審意見，促進了財政專項資金預算在市人大順利通過。

對于績效管理的效果，襄陽市財政局副局長王天寶深有體會：第一，花錢要變成責任；第二，花錢要看效果；第三，要接受社會監督，接受群眾監督。所以現在很多部門不是怕要不到錢，而是怕花不好錢怎么辦。

打造陽光財政

預算改革的第三個環節是明確預算公開，著手建立陽光財政。政府所有的資金被裝在一個籠子里，并且分門別類又裝在專門的小籠子里，最厲害的是，這些籠子是透明的。襄陽市財政局在制發《關于做好市級部門預算決算公開工作有關事項的通知》中，明確市直各單位是本單位預決算信息公開的責任主體，且從范圍、內容、格式、時間上規范市級部門預算、“三公”經費預算和市級部門決算公開工作。按照時間節點，市直單位均按要求全面完成了部門預算和“三公”經費公開工作。襄陽市推進部門預決算公開，進一步擴大公開范圍、細化公開內容、規范公開程序。這就意味著，財政作為政府的管家，把屬于政府的所有資金都通過預算反映出來，領導想看什么都能看到，老百姓想看什么也可以看到，全部都上網。

預算不僅是政府理財的管理工具，還是預算單位和財政部門使用的一個管理工具。范景玉直言：“真正的公共財政預算應該突出預算民主，預算公開只是一種形式，核心內容是預算的民主，要科學編制財政預算，內容越全面、越細化、越具體，越能讓人明白，這也變成廣大社會公眾監督政府財政的一種有效手段，因此，我們做全口徑復式預算和預算公開，其目的就是真正做到為民理財。”

不可否認，預算公開是對預算支出進行約束的一把強有力的利刃。襄陽市財政局構建了約束預算支出的制度體系，為市級黨政機關規范“三公”經費管理，扎牢了制度的“籠子”。并進一步，嚴格政府采購、國庫集中收付、收支兩條線管理制度。

財政體制改革

襄陽市財政科研所長馬善記告訴記者，自2012年以來，襄陽市財政局陸續開展多項財政改革創新工作，都取得了明顯成效，吸引了不少地方前來學習考察。

記者歸納了襄陽財政改革的成就，除了上述的全口徑復式預算、全過程績效評價以及預算公開以外，還有3大項“價值”。這些“價值”也是財政體制改革的實踐和深化。

1、建立事權與支出責任相適應的預算管理制度。研究劃分市區事權與支出責任范圍，調整完善市區分稅制財政體制制度。在摸清稅源底數的同時，襄陽市財政局與中南財經政法大學組成聯合課題組，開展市區兩級政府事權劃分與財力匹配課題調研。組織專班，赴武漢、南京、合肥等地進行考察學習，借鑒其它城市在市區財政體制方面的經驗，研究擬定了《關于調整完善市區財政管理體制的建議方案》，在現行中央、省財政體制框架下，進一步完善收入屬地管理，規范財稅秩序；在保障市、區兩級既得利益前提下，完善市區收入分成體系，實行“確定基數，增量分成”；完善轉移支付制度，提升基本公共服務均等化水平，促進事權與支出責任相適應；完善財政激勵機制，進一步調動各區（含開發區）發展經濟、壯大實力的積極性，促進經濟社會協調發展。

2、創新市級財政專項資金管理機制。一是強力推進市級財政專項資金管理機制創新，整合財政專項資金。根據專項資金具體使用方向，將現有市級財政專項資金整合為七類，具體包括：支農類專項資金、教育類專項資金、文化宣傳類專項資金、社保類專項資金、產業發展類專項資金、建設管理類專項資金、其他專項資金。同類資金整合使用、統籌安排，避免分散投入，在保持資金投向領域不變的前提下，集中用于事關全局和長遠發展的重大項目。二是穩步推進財政專項資金競爭性分配改革工作。本著突出重點、績效優先的原則，將與科技創新、經濟發展、結構調整和民生緊密相關的，且分配結果具有可選擇性的財政專項資金納入競爭性分配改革范圍，包括科技、產業發展、農業、住房保障、教育、再就業等方面的專項資金。將績效作為資金分配和項目遴選的重要標準，使資金從“一對一”單向分配，轉為“一對多”競爭性分配，建立“多中選好、好中選優”的項目優選機制。

3、強化政府債務管理，創新投融資機制。一是建立投融資決策和管理機制，建立政府性債務“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制。建立規范的政府舉債融資機制，對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定舉債程序和資金用途，把政府性債務分門別類納入全口徑預算管理。積極推進投融資平臺的轉型發展，建立政府性債務月報統計制度，建立債務風險預警及應急處置機制，建立市屬政府投融資項目建設和管理企業財務監管制度；二是創新投融資機制，鼓勵社會資本參與公共服務和基礎設施建設（PPP模式）。為深化服務型政府建設、提高公共服務供給質量和效率、發揮投融資對經濟增長拉動作用為目標，進一步深化投融資改革，開放投資領域，拓寬基礎設施及公共服務領域建設資金來源渠道，充分調動社會資本投資積極性，增強發展活力動力，形成經濟發展新常態下多主體推動襄陽市城市建設的格局。