房地產稅爭鋒

2014年6月，中共中央政治局召開會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，按照中央的部署和要求，2016年要基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務。目前業內普遍認為，改革的重點主要鎖定在“六稅一法”，“六稅”即推進增值稅改革，包括“營改增”繼續擴圍；完善消費稅制度；加快資源稅改革；建立環境保護稅制度；房地產稅立法以及個人所得稅的改革；“一法”則是稅收征收管理法。

房地產稅立法作為新一輪財稅體制改革的內容之一，在目前整體改革進程中頗有爭議，特別是圍繞當前征收房地產稅環境是否成熟以及改革過程中遇到的挑戰能否得到有效解決等問題。日前，原國家稅務總局副局長許善達，中國房地產協會副會長任志強就此闡述了各自的見解。

擺在面前的幾道坎

2008年前后，我國一些城市房價迅速飆漲，引起中央政府關注，并相繼出臺多項政策措施試圖干預，其中關于開征“房產稅”的消息引人注目，到2011年，上海、重慶兩地率先開始房產稅試點，不過此后試點并未在全國擴大范圍。

十八屆三中全會將開征房產稅上升為“加快房地產稅立法并適時推進改革”。然而2015年全國兩會期間，政府工作報告中對房地產稅只字未提，在財政預算報告中提出要“繼續配合房地產稅和環境稅的立法工作”，外界將此間透露出的信息解讀為“政府對房地產的提法出現了近年難有的暖意”，也有業內權威專家解讀“從部署上來看，在年度工作里面沒有明確把房地產稅放在納入立法程序的位置上。”

那么擺在房地產稅改革究竟面臨著哪些挑戰？

任志強認為：“房地產稅主要有兩種，一種是在流轉環節中與房地產相關的稅種，另一種是在保有環節與房地產相關的都叫做房地產稅，所以在中國不是沒有房地產稅而是現在沒有單獨叫做房地產稅的稅種。這次稅制改革是把過去流轉和保有兩個環節的稅種進行一些調整。從房地產開發的角度來說，比如‘營改增’，其中最大的一個問題是如果營業稅改征增值稅可以用什么作為抵扣項，在目前的討論中認為最大的項是土地，有時候可以占到房價的60%-70%，能不能作為抵扣？如果不能抵扣，這部分需要交的是增值稅，再加上房地產收入的增值稅，等于收了兩個增值稅，‘營改增’以后這兩個怎么辦？還有一系列流轉環節中的問題需要解決。在保有環節，我們曾經歷過上海和重慶試點，上海只收增量部分，結果根據房管局所說，收稅成本和稅收收入差不多，而重慶不僅征收增量還有存量部分，收稅成本更高，估計重慶市政府沒有從征收房產稅中獲得任何收益。而且，上海、重慶兩地房產稅試點依據的是國務院第136次常務會議有關精神，如果按照新通過的《立法法》嚴格界定，兩地試點的推行缺少上位法依據?！?/p>

在任志強看來，房地產稅改革最主要的問題是沒有解決法理。他說：“到目前為止，全世界沒有一個公有制國家征收房地產稅的先例，既然找不到相同的案例，就無從借鑒和學習，把土地私有制國家的稅法轉變為土地公有制的稅法，其間還有一些障礙沒有克服。現在立法的難點在這里，就是探索在共有的土地上如何對私有財產收稅?！?/p>

至于為了調控房價以及抑制地方政府賣地沖動而開征房地產稅的期望，任志強直白地表示：“我覺得是不可能的。正規的保有環節的房地產稅在幾大聯邦政府的國家稅收中的比重平均為百分之七點多，最高的國家為百分之十三點多，可見其實它在國家總體稅收中的比例并沒有那么高，中國現在與房地產稅相關的幾個稅種加起來總和大體占到國家稅收比重的11%-13%的水平。然而土地收入占到地方財政收入的比重在高的時候約有78%，即使按照國際慣例把幾個相關稅種都轉變成房地產稅收上來，也不能抵過地方政府的賣地沖動。因此那種理論上認為用保有環節的稅來解決替代現有的土地出讓金是沒有算過賬的說法。

而且征收房地產稅和房價上漲有沒有關系？美國從實行房地產稅開始，指數為100，到了2008年金融危機出現，指數為285，所以房地產稅的征收和房價的自然上漲沒有必然關系，如果有關系，美國公民就不會投票通過開征房地產稅的決議。我們現在因為不是一個合理的稅制稅收和穩定預期才導致房價波動。中國房價高的原因在于地方政府只能拿一次錢，剩下的都是支出，而國外的納稅源在當地，包括個人所得稅中的一部分留成、房地產稅是由戶籍所在地或居住所在地繳納登記，這些收入都是用于當地建設與發展。”

但是，有資深人士認為，房地產稅改革的意義之一就是調整中央和地方的稅負關系，解決地方政府事權和支出責任統一問題，對當地資產、自然人征收的稅都用于當地的經濟發展，所以從這個邏輯關系上來說，開征房地產稅會導致房價上漲。房地產稅用于改善當地基礎設施、公共服務水平，因此吸引更多人來此居住，從而推高了房價。

開征房地產稅究竟是單一稅種的改革還是形成一系列稅制的改革？“這個問題在我看來，不對原有稅制進行納稅綜合治理，即如果原有的稅不減只加，等于在現有的條件下加重消費者的稅負，這不合理。國外征收房地產稅的理論基礎中規定，當貨幣資金轉為實物資產的時候是免稅的，所以現在征收房地產稅的國家大部分在把現金收入變成房地產實物的時候都有減稅環節，利用利息等各種辦法沖抵一部分個人所得稅，但是在形成財產后，就要對其所有者征稅。中國則是要求在買房子之前就把稅交了，等于是用納稅后的貨幣資產轉換為實物資產。同時還涉及到如何計價的問題，國外征收房地產稅的國家有比較成熟的計算方式，但是我國的情況比較復雜，在劃撥地上有一部分老房子或者‘房改房’與新房的價值不同，而最后形成土地價值在房價中的比重也不同。

另外在開征房地產稅時，對于農村三種土地，即宅基地、劃撥地和出讓地是不是同時實行征稅，現在提出農村集體建設用地可以流轉，是不是意味著這塊劃撥地上的房子不收稅而別的土地上的房子又需要收稅？在土地制度沒有形成統一而征收房地產稅的時候同樣面臨著法理上的困難。所以不解決一系列稅制改革的問題就開征房地產稅，政府收錢就是搶劫?！比沃緩娬f。從他的激烈言辭間不難感受到，他對我國開征房地產稅的前景并不看好。

此外，有研究學者表示，房地產稅開征還面臨著諸多技術挑戰。首先，征收房地產稅既要有效率方面的考慮，讓土地資源能夠更加有效率的使用、配置，同時也要考慮公平、收入再分配，如果把房子看成是一種資產，其價值的高檔、低檔、中檔，應該怎么劃分？在不同的檔次里如何劃定相應的稅率，征收的力度。其次，征收房地產稅是以個人住宅的平均面積計算，還是以一個家庭為單位計算？家庭的標準單位是幾個人？這一切都涉及到征收的單位問題。第三，是由市場性的組織、行政性的組織，還是第三方的獨立性組織進行定價？因為涉及到測量各方面，有很多技術上的復雜性。第四，從繳納的方便程度來看，為了在交易中使管理成本最小化，這也是一個需要考慮的問題。

背后是央地關系

雖然存在質疑和反對聲，眾所周知的是未來我國開征房地產稅已是必然趨勢。任何一個國家的政府要提供公共服務都需要資金。資金從何而來？通過各種形式的稅收?？梢哉f，稅收是一個國家治理的基礎，所以從這點來看，合理的財稅體系是一個現代國家治理體系最核心的基礎之一。

房地產稅改革會對央地財政關系產生什么樣的影響？許善達說：“在1994年以前，中央政府收入占稅收總收入25%，地方政府占75%。1994年分稅制改革的一個重要原則就是改變中央對地方的依賴。在分稅制改革20年后的今天，央地的財政關系已經演變為中央政府收入占稅收總收入48%，地方政府占52%，在支出方面，中央政府的支出占總支出的15%，地方政府的支出是85%，地方對中央財政的依賴度相當于地方政府每花1元錢需要中央財政給4毛錢。隨著地方對中央財政依賴度的提升，如何調動央地兩個積極性，成為各自面臨的新問題。

而開征房產稅最早提出的出發點是通過它解決央地財政失衡的問題。當時各界也意識到央地財政收入與支出比例不合適的問題，于是希望通過開征房產稅特別是住宅房產稅以解決地方財政困難，正好在當時具備抑制房價過快上漲的理由，先在上海、重慶兩地開展了試點。如今試點結果有目共睹，根據我在稅務部門多年的工作經驗，其實我再很早之前就提出這種實驗不可行。因為這一政策設計隱含的前提是在一個單一、封閉的經濟體下，然而實際情況是我們面對的是一個多元、開放并且彼此間存在競爭的經濟體，所以這項政策實施的效果就完全可能產生與原來預期根本不同的變化。實際上對于試點最有效的分析辦法是納什均衡，在人、錢、財產可以流動的條件下，上海開征房產稅直接獲益的是周邊地區，比如蘇州、杭州，所以房產稅最終沒有能夠成為實現抑制房價目的的稅種，而成為了地方之間博弈的稅種。

面對央地財政關系，目前中央認為在保持中央和地方收入分配格局大體不變的前提下上收一些由地方政府負擔的支出由中央負責，逐步提升中央在支出中的比例，就等于減低了地方財政對中央的依賴度?！?/p>

一位長期從事我國房地產領域研究并參與相關政策制定的經濟學家表示，未來我國房地產稅改革涉及幾個方面的轉變。

第一，把中國目前以間接稅為主的稅收體系轉變為以直接稅為主的稅收體系。他說：“在發達市場經濟環境下，稅收主要是向自然人征收直接稅，這是社會經濟發展后的必然趨勢。因為當社會民眾收入增加，在吃穿用等生活必須之外積累了財產后，需要向其征收財產稅，這是政府管理社會公共事務的稅收工具中最重要的一項，而房地產稅的本質是財產稅，這是首先應該明確的。”

第二，房地產稅不是用于調節房價的稅種，我們要改變過去的在房地產領域運用稅收工具以調節價格、供需的觀念，轉而用其調節資產的配置。其中也包括存量和增量之間的配置關系，存量資產的不斷重新優化組合，實際上是提高資源利用效率的一個重要方面。上述經濟學家強調：“這里有個需要糾正的誤區，即有人認為不動產登記制度和房地產稅是為限制、剝奪甚至懲罰而建。生活必要限度之外的財產根據不同情況征稅這是世界皆然，雖然其中客觀存在著調整社會利益關系的機會，不過征收房地產稅是為了鼓勵民眾為滿足其住房需求負責。”

第三，作為改革的方向，房地產稅應該向持有環節征收?！斑^去以交易環節為主的征稅方式已經不適應房地產業、房地產市場的發展以及社會民眾擁有資產的形勢。要發展市場經濟，先要讓越來越多擁有資產的人擁有資產信用，這樣才有機會運用經濟杠桿發展社會資源，包括資金、土地資源?！?/p>

第四，開征房地產稅不僅僅是為了稅收，還要鼓勵和支持發展租賃市場，“租賃市場最能反映實際居住需求，租賃市場租金是投資于房地產市場回報的標桿。鼓勵和支持租賃市場就要和房地產稅共同有配套的政策和稅收體系?！?/p>

對于上文中提出的以間接稅為主轉變為以直接稅為主的稅收體系問題，許善達認為，這關系到中國目前的稅制結構，直接稅的比例問題需要理智客觀地尊重歷史發展過程。他說：“1994年我國曾設想實行以流轉稅和所得稅各自為主體的’雙主體’稅制結構模式，但是后來因為流轉稅占到總稅收70%，企業所得稅和個人所得稅比重只有百分之十幾，這個結果和之前預想差很多，這是因為在當時的歷史條件下只能出現這樣的結果。20年過去了，我們間接稅的比重已經從75%下降到60%一下，直接稅比重從百分之十幾上升到30%左右。如今，有學者建議把直接稅、財產稅比重提高一點，在我看來這是完全沒有實踐經驗的說法，全世界任何國家的稅制結構都是和本國經濟發展的歷史階段、企業的發展程度相關聯，如果用我國現在人均GDP7500美元的水平去實行和人均GDP3、4萬美元經濟體相同的稅制，我認為這不現實，這是我國社會經濟發展水平決定的。房地產稅也面臨這樣的問題，我國最主要的土地資產是國有，在這種情況下，設計財產稅并希望它占據大量比重，我認為這同樣不符合中國實際。”

許善達認為，當前問題的主要矛盾集中在央地財政收與支兩個領域的分配?！拔覀兒秃芏鄧业牟罹嘣谟谖覀冇芍醒胝袚穆氊熎俣胤秸袚穆氊熎?，比如在很多發達的市場經濟體國家，社保體系都是歸中央政府。現在的主要措施還是先解決支出的責任，中央上收一些后比例就會變化，此后再考慮收入比重的調整。類似于跨行政區劃的污染治理、國民教育等等可以考慮上收為中央的支出責任。”