42萬億的缺口

在新型城鎮化過程中，一個很迫切的現實難題是：資金。

無論是大量的城鎮化基礎設施建設，還是更為棘手的醫療、教育、交通等公共配套服務，都需要巨大的資金保障。據財政部相關測算，預計2030年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億。資金壓力頗大。

城鎮化在我國已經走過了幾十年的歷程，過去主要依靠土地財政和土地金融的投融資模式弊端凸顯，已經不能滿足快速的城鎮化進程。在城鎮化推進過程中，政府投融資模式發生了巨大變化，從以預算內財政為主進行城鎮基礎設施和公共服務融資，逐漸轉向依靠預算內、預算外財政和銀行貸款等多種方式融資的局面。

城鎮化建設“錢從哪里來”？創新城鎮化融資模式，建立透明的投融資機制已經迫在眉睫，或許，在以下幾個方面可以找到突破口。

渠道一：地方政府發債融資

提及地方政府發債，很多人還沉浸在數十萬億的巨額政府存量債務的恐慌中。

值得肯定的是，新《預算法》中對于地方政府債務的管理已經有了很大突破，修改了之前地方債“禁而不止”，轉而“以疏代堵”，在允許地方依法適度發債的前提下對發債主體、用途、規模、程序、監督和問責等方面作了嚴格規定，體現出以法治方式規范地方債務的治理思維。

這種“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，將原先不受約束的“隱形”發債權引導到法治陽光下，使之受到預算的規范和約束，從而防范和化解債務風險。

因此，在新《預算法》的基礎上，地方今后可以發行兩種債：一是項目收益債，二是完全沒有特殊目的的以地方政府收入為擔保的市政債。

項目收益債指以項目公司為發行主體，募集資金直接投入固定資產投資項目，項目運營收入進入專戶并專項用于債券本息支付的債券。項目收益債雖無財政兜底，但政府保障力度不弱。

值得注意的是，項目收益債在2014年5月被首次提及，近期，國家發改委下發了《項目收益債試點管理辦法》（試行）（下稱《辦法》）至各地方發改委試行。此次發布《辦法》目的也在于建立透明規范的城市建設投融資機制要求，規范項目收益債券發行管理工作。

以國內第一只項目收益債——“2014年廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發電項目收益債券”為例。首先，債券發行方與地方政府簽訂協議，保證項目主要收益穩定；其次，政府對該項目實施稅收優惠，增值稅即征即退；最后，設計差額補償制度為該期債券提供增信。

從市政債來說，發達國家城市建設都廣泛使用市政債這種融資工具。這主要是因為市政債具有信息公開、債務透明、品種期限多樣化的特點，有利于把地方政府隱性的、不規范的債務顯性化、規范化，從而有利于管理舉債行為。

結合我國實際情況，多年來城市建設資金普遍依靠借債和土地轉讓收入支撐，要建立健全地方債的發行管理制度，允許地方發行市政債，實現融資陽光化，這就需要進一步完善和健全債務管理制度，尤其要在債務預算約束、信息披露、政府信用評級、償債機制建設等方面進行規范和完善，增強償債能力和債務約束。

渠道二：引渠社會資本

財政資金畢竟有限，遠遠滿足不了城鎮化巨大的資金需求。利用市場力量，走市場化道路，讓更多的各種社會資本進入城鎮化的投資和運營中，是必經之路。

在吸引社會資本過程中，PPP模式已經成為化解城鎮化資金難題的重要推手。各方力量也已經跳出最初的政策觀望期，開始跑馬圈地，大力布局。5月26日，國內首只千億元規模的中國城市軌道交通PPP產業基金在上海誕生。該基金由中國建設銀行、綠地集團牽頭發起，以綠地集團簽約的城市軌道交通項目為主要投資對象。軌道交通基金以有限合伙企業形式設立，由綠地金融、建工投資、建信信托三方成立的基金管理公司擔任普通合伙人、執行合伙人，并由發起人、戰略合作方作為有限合伙人，總規模為1000億元，分期發行，首期規模240億元。

自去年底財政部推出全國30個示范項目以來，江蘇、安徽、湖南、福建等諸多省份都已推出當地的PPP項目，據相關估算，目前已公開的PPP項目總投資約2萬億元。

PPP不同于BT、BOT、BOO等傳統融資模式，要理解和應用好PPP模式的核心要素。一是社會資本與政府公共部門是平等的伙伴關系，在實現共同目標中，社會資本對利潤的追求與政府公共部門對公共福利的追求共同實現。二是利潤的可控制性。PPP項目一般都是社會公益項目，對追求短期效益的企業，政府應該加以拒絕。三是風險分擔。PPP模式應以承擔能力劃分風險，從而降低項目的整體風險。

為了從源頭上引入競爭機制，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，PPP項目要貫徹落實項目法人招標制度，即通過公開招標、競爭性談判等方式確定項目投資主體，并由中標的投資主體組建項目公司具體負責PPP項目的投資、建設、管理或運營工作。

當然，PPP之所以受到廣泛關注，不僅因為它是一種融資模式，更在于它是一種管理模式的創新。特別是對于城鎮化進程來說，更需要政府厘清自身職能，把市場的交給市場。

渠道三：建立專門信用機構

當前，我國新型城鎮化融資工具的培育和發展還需要一個過程，短期內仍要繼續發揮銀行信貸在支持城鎮化建設中的作用，尤其是要發揮大型商業銀行的主導作用。

在這個基礎上，還可以建立若干專門為城鎮化融資的長期信用機構。十八屆三中全會指出：“可研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”。這意味著今后政策性金融機構的數量有望增加，主要為城鎮化服務。

在這一方向上，或許可以參考引起廣泛關注的國開行住宅金融事業部的模式。2014年7月底，為加大對棚戶區改造的支持力度，銀監會批準國家開發銀行住宅金融事業部開業。國開行住宅金融事業部，將實行單獨核算，采取市場化方式發行住宅金融專項債券，向郵儲等金融機構和其他投資者籌資，重點用于支持棚改及城市基礎設施等相關工程建設。

業內人士認為，在快速城鎮化的背景下，建議成立或者組建專門的政策性銀行。政策性銀行的任務，一是扶持縣域經濟的發展，二是支持產業轉移，把一些企業、工業、服務業、教育、醫療等優質資源有序地向中小城市轉移。第三是支持農業現代化，沒有農業的現代化，城市化速度不可能加快，農業現代化應該是城市化的前提。

著名經濟學家厲以寧認為，設立新的城鎮建設銀行，是為了實現特定的城鎮化目標，其主要金融服務為，“向一定的城鎮提供中長期貸款”，并為城鎮化建設中的公共服務設施提供融資支持。

在他的這一設想中，城鎮建設銀行首先是一家政策性銀行，其性質與中國進出口銀行、中國農業發展銀行等政策性銀行相同；同時，與城鎮化中的商業貸款不相矛盾。

無論進程怎樣，這無疑給解決城鎮化投融資難題，提供了一種參考。