協(xié)同推進(jìn)

一個(gè)城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目中濃縮著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要面臨和解決的各種核心問(wèn)題。本刊記者日前走進(jìn)了位于北京市西南方豐臺(tái)區(qū)與房山區(qū)交界處的青龍湖國(guó)際新城項(xiàng)目，實(shí)地了解到這個(gè)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)，面臨的發(fā)展瓶頸，以及企業(yè)與政府所建立的合作模式。

政企聯(lián)動(dòng)

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“人到哪兒去、地怎么管、錢(qián)從哪兒來(lái)”，這些是任何城鎮(zhèn)化實(shí)踐中都無(wú)法回避的問(wèn)題。

青龍湖國(guó)際新城項(xiàng)目總開(kāi)發(fā)規(guī)模有120平方公里，這不是一個(gè)小體量，地要怎么管？作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)商的國(guó)開(kāi)東方城鎮(zhèn)發(fā)展投資有限公司總裁王軍向記者表示，這包含兩個(gè)層面的問(wèn)題：一個(gè)是土地的集約化利用，另一個(gè)是區(qū)域整體規(guī)劃的落地。

“針對(duì)土地集約利用，我們通過(guò)‘宅基地?fù)Q房、土地?fù)Q股權(quán)、土地托管、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社、企業(yè)+農(nóng)戶(hù)’等多種模式統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)土地的集約經(jīng)營(yíng)。一方面通過(guò)增減掛鉤政策，鼓勵(lì)分散農(nóng)戶(hù)以宅基地置換新社區(qū)住宅用地，將騰退節(jié)約的土地集中管理開(kāi)發(fā)；另一方面通過(guò)土地股份合作，將集體土地折價(jià)入股，進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民獲取租金、薪金及股金三重收益的方式普惠當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。這一點(diǎn)已有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。第二個(gè)層面觸及到區(qū)域開(kāi)發(fā)深層次的改革與矛盾。那就是如何通過(guò)強(qiáng)有力的機(jī)制，保障區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施，確保整體規(guī)劃落地。這是我們目前面臨的最大瓶頸。當(dāng)前的土地制度要求每一塊整理上市的土地都要通過(guò)市場(chǎng)招拍掛形式進(jìn)行出讓?zhuān)善淼值貕K單獨(dú)出讓?zhuān)虚g介入的開(kāi)發(fā)商必定會(huì)按照自身的開(kāi)發(fā)模式調(diào)整原有規(guī)劃而追求自身利益的快速最大化，這樣區(qū)域規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)意圖往往演變成單純地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。這對(duì)政府、區(qū)域及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民都是巨大的損失，這種規(guī)劃的落空也是土地的最大浪費(fèi)。因此探索政府與企業(yè)全新的合作模式是‘地怎么管’的深層次要求。”

土地被用于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，那么原來(lái)附著在土地上的農(nóng)民到哪里去？新型城鎮(zhèn)化最為核心的內(nèi)涵是人的城鎮(zhèn)化，當(dāng)前這在全國(guó)已經(jīng)形成一個(gè)基本共識(shí)。要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化就要首先打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化。那么人的城鎮(zhèn)化到底意味著什么？王軍說(shuō)：“城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)戶(hù)籍所捆綁的制度紅利以及城鎮(zhèn)居民所享受的‘福利’最直接的體現(xiàn)就是便利的市政公共服務(wù)、完善的社會(huì)保障體系與充分的就業(yè)，也就是說(shuō)，只有提供這三方面的‘福利’，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口才是實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鎮(zhèn)化?！?/p>

對(duì)農(nóng)民而言，享受到城鎮(zhèn)化所帶來(lái)“福利”的最直觀(guān)感受就是收入能夠有所增加。在青龍湖城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，農(nóng)民通過(guò)土地股份合作能夠從土地中得到一份收益，同時(shí)在王軍看來(lái)，只有為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供長(zhǎng)久充分的就業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)化，就地城鎮(zhèn)化才能成立，并反過(guò)來(lái)推動(dòng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解體，實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)一體化。“所以我們通過(guò)產(chǎn)城融合、產(chǎn)城一體理念，引進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，確立了文化創(chuàng)意、醫(yī)健康養(yǎng)、休閑旅游、科技農(nóng)業(yè)四大支柱產(chǎn)業(yè)，在打造城鎮(zhèn)發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，將長(zhǎng)期創(chuàng)造大量?jī)?yōu)質(zhì)穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)，最大限度吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)。讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民變成產(chǎn)業(yè)農(nóng)民或者產(chǎn)業(yè)工人，然后把當(dāng)?shù)氐馁Y源變成資本，從資本再變成農(nóng)民的資產(chǎn)。”他說(shuō)。

另外據(jù)了解，國(guó)開(kāi)東方一方面著手完善項(xiàng)目周邊的交通條件，同時(shí)通過(guò)PPP或直接投資等多種方式建設(shè)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，包括水、電、氣、道路、網(wǎng)絡(luò)等硬件；另一方面規(guī)劃引進(jìn)了教育、醫(yī)療與養(yǎng)老服務(wù)，完善這一區(qū)域的社會(huì)保障體系。

王軍介紹，區(qū)域開(kāi)發(fā)，尤其是大片區(qū)城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)，解決資金問(wèn)題的關(guān)鍵是大錢(qián)、長(zhǎng)錢(qián)、低成本的錢(qián)。國(guó)開(kāi)東方由國(guó)開(kāi)金融和東方集團(tuán)共同組建，注冊(cè)資本40億，國(guó)開(kāi)金融為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行全資子公司，擁有全國(guó)銀行業(yè)唯一的直接股權(quán)投資的金融牌照，同時(shí)東方集團(tuán)為國(guó)家第一批上市的民營(yíng)企業(yè)，這樣的股東背景為國(guó)開(kāi)東方的融資提供了雄厚的資本金。同時(shí)，國(guó)開(kāi)東方先與中國(guó)人壽設(shè)立城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)基金100億元，與中國(guó)人保也在冾談設(shè)立百億計(jì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)基金。在此基礎(chǔ)上，還與政府財(cái)政部門(mén)合作，重點(diǎn)探索通過(guò)PPP模式進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，并充分運(yùn)用資產(chǎn)證券化等融資模式調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，活化城鄉(xiāng)土地、基礎(chǔ)設(shè)施等存量和潛在資源，為區(qū)域整體開(kāi)發(fā)提供源源不斷的資金支持。

不難看出，在青龍湖國(guó)際新城項(xiàng)目中，其實(shí)已經(jīng)涉及到通過(guò)發(fā)展混合所有制以及PPP模式引入社會(huì)資本探索新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一系列問(wèn)題。

然而，就記者以往采訪(fǎng)所了解到的情況，社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性并不高。一方面是受當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)及投融資形勢(shì)等環(huán)境影響，另一方面與城鎮(zhèn)化相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的社會(huì)效益往往大于經(jīng)濟(jì)效益，不符合社會(huì)資本追逐高額利潤(rùn)的需求。此外，與政府間的“彈簧門(mén)”“玻璃門(mén)”“旋轉(zhuǎn)門(mén)”也是社會(huì)資本一大擔(dān)憂(yōu)。

其實(shí)諸多問(wèn)題的本質(zhì)歸根結(jié)底都指向了政府與企業(yè)的關(guān)系問(wèn)題。

在與當(dāng)?shù)卣献髂Ｊ缴希帻埡?guó)際新城項(xiàng)目探索出政府負(fù)責(zé)“大思路、大規(guī)劃”，國(guó)開(kāi)東方負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)及發(fā)展規(guī)劃編制、土地整理及后期運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)引入的整體“封閉運(yùn)營(yíng)”的開(kāi)發(fā)模式?！胺忾]運(yùn)營(yíng)”就是將開(kāi)發(fā)區(qū)域的投入和產(chǎn)出封閉起來(lái)，由城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)前期所有的資金籌措與投入，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)，不增加政府債務(wù)，在加快項(xiàng)目開(kāi)發(fā)速度的基礎(chǔ)上，確保政府意圖與規(guī)劃理念有效落地，提升城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)的品質(zhì)，并保證政府與企業(yè)共同分享區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)收益。

對(duì)于社會(huì)資本的諸多擔(dān)憂(yōu)，王軍坦言：“從企業(yè)的角度來(lái)說(shuō)。當(dāng)決定做PPP模式的時(shí)候，就已經(jīng)表示了它所追求的不能是短期的收益，如果純粹為了追求高周轉(zhuǎn)、高回報(bào)，那并不適合來(lái)做這樣的項(xiàng)目。同時(shí)并不是所有企業(yè)而且是大多數(shù)企業(yè)做不了這件事情。因?yàn)橐鲞@樣的項(xiàng)目，一定不能是簡(jiǎn)單圍繞著PPP的一個(gè)單項(xiàng)來(lái)做，而是要思考整個(gè)區(qū)域的開(kāi)發(fā)，在整體區(qū)域規(guī)劃下再來(lái)做某一個(gè)單項(xiàng)的基礎(chǔ)設(shè)施投入。

從政府的角度來(lái)說(shuō)。過(guò)去這些事情都是由政府負(fù)責(zé)，與市場(chǎng)化運(yùn)作相比，在運(yùn)作效率和專(zhuān)業(yè)度上有不足之處。今后對(duì)于政府而言，需要轉(zhuǎn)變思路和角色，在合作模式上探索如何與市場(chǎng)化平臺(tái)形成一個(gè)互惠互利共贏的模式。特別是政府要在合同階段與企業(yè)達(dá)成良好的契約關(guān)系并嚴(yán)格執(zhí)行，這是PPP模式能夠走下去的保障。

要讓一個(gè)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，符合未來(lái)人民生活、工作、居住需要的好的城市發(fā)展理念和規(guī)劃真正按照新型城鎮(zhèn)化的路徑落地，現(xiàn)有的制度還有不完善之處，難以支撐這套發(fā)展模式。比如前面提到的土地入市問(wèn)題，那種做法因?yàn)闆](méi)有考慮整個(gè)區(qū)域的大格局利益，最后導(dǎo)致很多規(guī)劃沒(méi)有辦法落地。這就需要首先從中央層面對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行梳理，對(duì)那些與支持這項(xiàng)事業(yè)相抵觸的規(guī)章制度進(jìn)行調(diào)整和修改，從而形成良好的制度保障體系。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，要按照十八屆四中全會(huì)明確提出的依法治國(guó)理念，真正站在依法治國(guó)的角度嚴(yán)格自己的契約精神?！?/p>