部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)探析

開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是我國(guó)深化預(yù)算管理制度改革和建立公共財(cái)政體系的重要方向，將對(duì)我國(guó)部門預(yù)算管理的科學(xué)化和規(guī)范化起到重要的推動(dòng)作用。部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的難度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)中所應(yīng)用的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法與模式不一定適用于部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)。為此，筆者對(duì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)中存在的難點(diǎn)與問(wèn)題做了一些探索和分析。

目標(biāo)設(shè)定不夠優(yōu)化

在實(shí)際的績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，由于部分單位預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)尚未完全樹(shù)立起來(lái)，在績(jī)效目標(biāo)設(shè)定時(shí)未進(jìn)行充分的調(diào)研與論證，且未根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的要求設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)工作依據(jù)不足：不按照部門設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，則會(huì)使評(píng)價(jià)工作主觀性較大；按照部門設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，則會(huì)使評(píng)價(jià)工作容易出現(xiàn)偏離。總結(jié)來(lái)看，部門整體支出績(jī)效目標(biāo)設(shè)定方面存在的突出問(wèn)題是：

一是部門在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，往往是把年度工作計(jì)劃或總結(jié)中的重點(diǎn)內(nèi)容直接用來(lái)作為績(jī)效目標(biāo)，或者在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)沿用工作計(jì)劃或總結(jié)中的語(yǔ)言模式。

二是指標(biāo)體系之間的系統(tǒng)性與邏輯性不夠充分，導(dǎo)致各分項(xiàng)指標(biāo)間銜接性不足。有些部門在設(shè)定指標(biāo)時(shí)，產(chǎn)出數(shù)量對(duì)應(yīng)的是某些項(xiàng)目或具體工作的數(shù)量，產(chǎn)出質(zhì)量或其他產(chǎn)出指標(biāo)對(duì)應(yīng)的則是另外一些項(xiàng)目或具體工作；經(jīng)濟(jì)效益對(duì)應(yīng)的是這部分項(xiàng)目或工作的效益，社會(huì)效益或其他效益指標(biāo)對(duì)應(yīng)的則是另外一些項(xiàng)目。

三是效益指標(biāo)存在不相關(guān)性，部分指標(biāo)與其他部門財(cái)政支出有交叉重疊。一些部門在設(shè)定效益指標(biāo)時(shí)，要么只在邏輯上進(jìn)行推定，即在理論上推斷部門整體支出所產(chǎn)出生效益而難以從實(shí)際中找出支撐；要么“胡子眉毛一把抓”，把可見(jiàn)的直接或間接效益都納入進(jìn)來(lái)。這就使得本部門整體支出的效益與其他部門的效益出現(xiàn)了交叉重疊，在一定程度上就會(huì)夸大本部門的效益。

四是指標(biāo)量化不足，難以量化的指標(biāo)未分級(jí)分檔表述，如“減少了……..成本”、“方便了居民的……..”、“提高了……..效益”等表述，難以在評(píng)價(jià)中進(jìn)行把握。

五是部分指標(biāo)過(guò)于具體，未突出部門指標(biāo)的重要性與綜合性原則。部分部門沿用項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的模式來(lái)設(shè)定部門整體支出績(jī)效目標(biāo)，或者把項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)簡(jiǎn)單堆積或匯集到一起，或者把項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的可量化的加在一起。這就使得部門整體支出績(jī)效目標(biāo)中包含過(guò)多的難以反映部門整體工作的單項(xiàng)指標(biāo)，而忽視了能夠反映部門整體工作的重要指標(biāo)或綜合性指標(biāo)。

個(gè)性化指標(biāo)過(guò)少

財(cái)政部于2013年印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》。在實(shí)踐中，對(duì)部門整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，往往是對(duì)共性指標(biāo)體系的細(xì)化，而不是另行設(shè)計(jì)具體的個(gè)性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。部門職能千差萬(wàn)別，有的部門具有政策制定權(quán)，有的則主要是政策執(zhí)行；有的部門為縱向垂直管理機(jī)構(gòu)，部門管理從上至下遵循一整套規(guī)則，有的為橫向水平管理機(jī)構(gòu)，部門可根據(jù)自身特點(diǎn)制定管理規(guī)則；有的部門為公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供機(jī)構(gòu)，其產(chǎn)出主要體現(xiàn)為社會(huì)效益，有的部門則具有一定的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，其產(chǎn)出體現(xiàn)出一定的經(jīng)濟(jì)效益。如果用一套指標(biāo)體系來(lái)衡量所有的部門，決策權(quán)限大小不同的部門、管理權(quán)限大小不同的部門以及產(chǎn)出所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益不同的部門，就難以體現(xiàn)出差異性，進(jìn)而使評(píng)價(jià)結(jié)果存在科學(xué)性與客觀性方面的缺失。

政策評(píng)價(jià)功能不夠突出

就公共部門來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出表現(xiàn)上看是“花錢”，實(shí)質(zhì)上是執(zhí)行政府公共政策、提供公共服務(wù)的手段，事實(shí)上，每一筆財(cái)政支出的背景，都有著相應(yīng)的政策內(nèi)涵。因此，政策相關(guān)是財(cái)政支出績(jī)效得以實(shí)現(xiàn)的前提。財(cái)政要符合政府的公共政策目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，符合公共財(cái)政的功能定位。如果項(xiàng)目確有實(shí)施的必要，但由市場(chǎng)或社會(huì)完全可以解決，公共財(cái)政就無(wú)理由介入；如果項(xiàng)目實(shí)施確有必要，卻是與公共政策目標(biāo)存在偏離，財(cái)政資金支持的理由也不充分。現(xiàn)行部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系中也包含有政策評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)，如《部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》中，在績(jī)效目標(biāo)合理性這一三級(jí)指標(biāo)下，就要求評(píng)價(jià)“是否符合國(guó)家法律法規(guī)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃”。但由于比重較小、分值較低，且評(píng)價(jià)內(nèi)容涉及面較窄，其政策評(píng)價(jià)的功能還不夠突出。

系統(tǒng)改進(jìn)

（一）優(yōu)化部門整體支出績(jī)效目標(biāo)設(shè)定

針對(duì)部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中績(jī)效目標(biāo)設(shè)定方面存在的突出問(wèn)題，應(yīng)在符合“指向明確、具體細(xì)化、合理可行”三項(xiàng)基本準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，通過(guò)把握以下幾個(gè)方面的要求，提高部門整體支出績(jī)效目標(biāo)的質(zhì)量。

一是增強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)的系統(tǒng)性。首先應(yīng)有一個(gè)總體的、綜合的、概括性的部門整體績(jī)效目標(biāo)。在整體績(jī)效目標(biāo)之下，通過(guò)對(duì)部門工作任務(wù)的分解，形成包括產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)在內(nèi)的指標(biāo)體系。產(chǎn)出指標(biāo)與效益指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)應(yīng)對(duì)應(yīng)部門的整體或重點(diǎn)工作，使部門整體或重點(diǎn)工作成為貫穿產(chǎn)出和效益各具體指標(biāo)的主線。

二是提升績(jī)效目標(biāo)的相關(guān)性。績(jī)效目標(biāo)應(yīng)與部門整體支出的方向、結(jié)構(gòu)與范圍相關(guān)，部門支出則圍繞部門的職能進(jìn)行。應(yīng)準(zhǔn)確把握部門職能的界限，避免與其他部門的交叉與重疊。

三是注重各項(xiàng)指標(biāo)的可衡量性。可衡量性不僅是指標(biāo)的量化，還包括對(duì)定性指標(biāo)的分級(jí)分檔表述。有些指標(biāo)難以量化的指標(biāo)，可通過(guò)在表述上與歷史年度相比（縱向?qū)Ρ龋⑴c相關(guān)部門的情況對(duì)比（橫向?qū)Ρ龋⑴c部門應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)對(duì)比等方式，形成級(jí)別或檔次。

四是突出績(jī)效指標(biāo)的重要性和綜合性。有些部門職能較多，財(cái)政支出規(guī)模大、范圍廣，把所有與財(cái)政支出相關(guān)的指標(biāo)全部列入顯然是不現(xiàn)實(shí)的。這就要求在績(jī)效目標(biāo)設(shè)定時(shí)，應(yīng)充分把握重要性和綜合性原則。對(duì)于整體工作的反映，盡量采用綜合性指標(biāo)，對(duì)于具體工作的反映，則盡量采用比較有代表性的重要指標(biāo)。

（二）在共性指標(biāo)框架的基礎(chǔ)上，根據(jù)部門特點(diǎn)增加個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)

建議財(cái)政部門在建立預(yù)算績(jī)效管理體系的過(guò)程中，把部門整體支出的個(gè)性化指標(biāo)體系構(gòu)建作為其中的一環(huán)，分領(lǐng)域?yàn)楦鱾€(gè)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系“量體裁衣”，形成部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系庫(kù)。針對(duì)有政策制定權(quán)限的部門，要在評(píng)價(jià)指標(biāo)中增加對(duì)政策本身的評(píng)價(jià)指標(biāo)；針對(duì)主要是執(zhí)行政策的部門，要評(píng)價(jià)其政策落實(shí)程度及效果；針對(duì)主要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的部門，要弱化經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，增加公共產(chǎn)品或服務(wù)覆蓋程度及深度的指標(biāo)，同時(shí)考核其公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量；針對(duì)具有一定經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的部門，要增加其政策制定與執(zhí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障程度的指標(biāo)；等等。

（三）進(jìn)一步突出部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)中的政策性評(píng)價(jià)

黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)以“結(jié)果”為導(dǎo)向，而符合公共財(cái)政支出的政策目標(biāo)，是財(cái)政支出績(jī)效充分發(fā)揮的前提。把財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)從決策、管理、產(chǎn)出與效果評(píng)價(jià)向政策性評(píng)價(jià)拓展，有助于判斷財(cái)政支出與政府政策目標(biāo)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的相符性及偏離程度，進(jìn)而為財(cái)政支出的調(diào)整與優(yōu)化提供方向與思路，使之在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性作用得到更好地發(fā)揮。

一是財(cái)政支出應(yīng)符合政府公共政策及其目標(biāo)。國(guó)家及各個(gè)地方都會(huì)出臺(tái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，各個(gè)部門會(huì)根據(jù)國(guó)家及區(qū)域性中長(zhǎng)期規(guī)劃出臺(tái)本部門的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，部門預(yù)算支出實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)部門中長(zhǎng)期規(guī)劃的手段。因此，評(píng)價(jià)部門整體支出，應(yīng)考核其支出方向與結(jié)構(gòu)和部門中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的相符性。

二是財(cái)政支出應(yīng)符合公共財(cái)政的功能定位。公共財(cái)政的功能在于提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，由市場(chǎng)能夠提供的私人產(chǎn)品不應(yīng)由公共財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)，由社會(huì)能夠提供的部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公共財(cái)政可對(duì)其進(jìn)行適度的補(bǔ)貼。部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)考核部門支出是否突破了政府與市場(chǎng)和社會(huì)力量的界限，是否出現(xiàn)了政府功能“越位”、“錯(cuò)位”或“缺位”的現(xiàn)象。

三是財(cái)政支出應(yīng)符合國(guó)家及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需求。財(cái)政支出規(guī)模既定的情況下，財(cái)政支出的方向與結(jié)構(gòu)決定了公共財(cái)政資源配置效率的發(fā)揮。財(cái)政支出是有限的，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的公共需求是巨大的，財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)分清輕重緩急，切實(shí)用在“刀刃”上，發(fā)揮其“四兩撥千斤”的作用。這就要求部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)當(dāng)考核部門在分配預(yù)算資金時(shí)，是否把財(cái)政資金用在了本領(lǐng)域需求最為迫切的方向。

四是相關(guān)政策中涉及面向企業(yè)的財(cái)政支出應(yīng)與國(guó)際規(guī)則相協(xié)調(diào)。制定財(cái)政支出政策，不僅要立足于本國(guó)、本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)戰(zhàn)略，還應(yīng)與國(guó)際規(guī)則接軌。針對(duì)涉及補(bǔ)貼企業(yè)的部門預(yù)算支出，還應(yīng)評(píng)價(jià)其與國(guó)際規(guī)則的協(xié)調(diào)性，避免財(cái)政支出因小失大，雖然小范圍內(nèi)支持了企業(yè)發(fā)展，卻在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域增加了企業(yè)或國(guó)家的成本。

（作者系北京源隆會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限責(zé)任公司、北京中圓資產(chǎn)評(píng)估有限責(zé)任公司總經(jīng)理）