土地開發(fā)整理及權(quán)屬調(diào)整問題研究

【摘 要】隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，糧食安全、耕地保護等面臨著一系列挑戰(zhàn)，開展土地整理工作是解決上述問題的一個有效途徑。但隨著土地整理事業(yè)的蓬勃發(fā)展，一系列理論和實踐問題開始暴露出來，土地整理權(quán)屬調(diào)整就是較突出的問題之一。土地權(quán)屬調(diào)整是土地整理工作的重要內(nèi)容，對于促進土地整理工作順利進行，實現(xiàn)土地利用的集約化和機械化，減少土地權(quán)屬爭議，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。然而，我國土地整理工作開展較晚，土地整理權(quán)屬調(diào)整的理論準備和實踐經(jīng)驗都極為缺乏，權(quán)屬調(diào)整工作一直比較滯后。目前我國學術(shù)界對土地整理權(quán)屬調(diào)整的研究仍然處于起步階段，許多問題在理論上還沒有解決。本文通過對土地整理權(quán)屬調(diào)整基礎理論及土地整理權(quán)屬調(diào)整現(xiàn)狀的探索和研究，為進一步深化對土地整理權(quán)屬調(diào)整的研究打下基礎；通過對土地整理權(quán)屬調(diào)整方法的探索，為實現(xiàn)土地整理權(quán)屬的實地調(diào)整提供了技術(shù)支撐。

【關(guān)鍵詞】土地開發(fā)；問題研究

1.土地開發(fā)整理的意義

改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高生產(chǎn)效率。

土地開發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整實質(zhì)是對土地增值利益的調(diào)整。土地增值可以區(qū)分為自力增值和外力增值。其中自力增值是指土地所有者或使用者自行對土地進行投資投勞，改善土地的物理、化學、生物、地質(zhì)性狀，改善或增加土地附屬物，從而使土地增值；土地的外力投資增值是指土地所有者或使用者以外的社會投資（國家或公私單位等的投資）對該地產(chǎn)生的輻射使其增值。目前我國土地整理所帶來的增值實質(zhì)是由國家投資或地方政府投資，從而對投資的土地帶來增值，這種增值調(diào)整關(guān)系到項目實施的最終目的和項目區(qū)農(nóng)戶的根本利益。因此土地整理權(quán)屬調(diào)整牽涉到農(nóng)村社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展和和諧生態(tài)的建設，尤其涉及到項目區(qū)人民群眾根本利益的調(diào)整。在這增值利益調(diào)整的過程中，土地權(quán)屬調(diào)整推動著各權(quán)利主體之間的利益變化，權(quán)屬調(diào)整必將涉及驅(qū)動因素。因而對影響土地整理權(quán)屬調(diào)整的驅(qū)動因素研究，可以弄清土地權(quán)屬調(diào)整的實質(zhì)，在調(diào)整的過程中更好的理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障土地合法權(quán)利人的根本利益。

2.土地開發(fā)整理的步驟與方法

（1）建立健全土地開發(fā)整理規(guī)劃體系。按照土地開發(fā)整理的指導思想、基本原則、目的和任務要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，科學編制土地開發(fā)整理規(guī)劃逐步建產(chǎn)目標明確、布局合理、重點突出、措施得力、相互銜接的土地開發(fā)整理規(guī)劃體系，指導土地開發(fā)整理活動。土地開發(fā)整理項目的審查、規(guī)劃設計、項目實施和檢查驗收，都必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃。

（2）土地開發(fā)整理要與保護和改善生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)統(tǒng)一。嚴格控制未利用土地開發(fā)、規(guī)劃編制和項目確定都要經(jīng)過科學論證。在數(shù)量、質(zhì)量、分布和權(quán)屬得到確認的基礎上，分析研究其可行性及對生態(tài)環(huán)境的影響，提出合理開發(fā)利用措施，為編制土地開發(fā)整理規(guī)劃打下堅實基礎。

3.土地權(quán)屬調(diào)整

土地產(chǎn)權(quán)是以土地作為財產(chǎn)客體的各種權(quán)利的總合，也可以說是土地財產(chǎn)的總稱。土地產(chǎn)權(quán)包括土地的所有權(quán)，以及構(gòu)成土地所有權(quán)權(quán)能的各種其他權(quán)利，如使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、抵押權(quán)、贈與權(quán)、地役權(quán)等等（樊志全，2003）。土地產(chǎn)權(quán)有兩層含義：一是法律意義，即產(chǎn)權(quán)的各種權(quán)利有法律給予規(guī)定，如我國城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地為集體所有，土地的所有權(quán)不準買賣，土地使用權(quán)可以出讓和轉(zhuǎn)讓等；二是經(jīng)濟意義，即產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也就是經(jīng)濟利益關(guān)系，如利用土地應該享有的利益，產(chǎn)權(quán)主體利益充分實現(xiàn)等。土地產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利一樣，完整的產(chǎn)權(quán)應包括“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”等內(nèi)容。

3.1土地權(quán)屬

聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織把土地權(quán)屬等同于土地產(chǎn)權(quán)（聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織，2005）。土地權(quán)屬就是指土地所有權(quán)、使用權(quán)及他項權(quán)利的歸屬。現(xiàn)階段我國的土地權(quán)屬包括國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利（陳利根，2002）。

3.2權(quán)屬調(diào)整和土地整理權(quán)屬調(diào)整

權(quán)屬調(diào)整是指產(chǎn)權(quán)客體在各產(chǎn)權(quán)主體之間變更流動的過程。土地整理權(quán)屬調(diào)整是指在土地整理過程中，由于規(guī)劃設計以及地塊歸并、集中的需要，而造成的對產(chǎn)權(quán)客體的調(diào)整即地塊權(quán)屬的調(diào)整。土地整理權(quán)屬調(diào)整包括土地所有權(quán)、使用權(quán)調(diào)整及在其上設定的他項權(quán)利調(diào)整。土地所有權(quán)調(diào)整包括農(nóng)村集體土地之間、國有土地與農(nóng)村集體上地之間的所有權(quán)調(diào)整。土地使用權(quán)調(diào)整包括農(nóng)村集體土地使用權(quán)、國有土地使用權(quán)的調(diào)整。土地他項權(quán)利調(diào)整包括土地整理過程中因所有權(quán)或使用權(quán)調(diào)整而產(chǎn)生的他項權(quán)利的調(diào)整。

土地整理權(quán)屬調(diào)整根據(jù)各權(quán)利人整理前在項目區(qū)土地上所擁有的權(quán)利，通過土地整理參與者公認的權(quán)屬調(diào)整轉(zhuǎn)換機制，按照土地整理參與者公認的原則和標準，合法地換回整理后土地上的相應權(quán)利的過程。目前從理論研究和各國開展的土地整理權(quán)屬調(diào)整的實踐表明，土地整理權(quán)屬調(diào)整一般是建立在土地產(chǎn)權(quán)理論、土地資源配置與規(guī)模經(jīng)營理論、土地資源價值理論、區(qū)位理論、農(nóng)地分等定級估價理論和公共管理理論基礎上的。

3.3土地整理權(quán)屬調(diào)整驅(qū)動因素研究對象選擇

影響土地整理權(quán)屬調(diào)整的因素是多種多樣的，包括自然環(huán)境、社會經(jīng)濟、農(nóng)戶主體和制度等。由于影響土地整理權(quán)屬調(diào)整的因素是多種多樣，各因素因子對土地權(quán)屬調(diào)整的作用方式和程度不同，引起土地權(quán)屬變化的根本因素。土地整理權(quán)屬調(diào)整的驅(qū)動因素一般可以分兩類，一類是自然環(huán)境影響因素，另一類是人文影響因素。土地權(quán)屬調(diào)整的自然因素主要是指在土地整理前后項目區(qū)土地的自然屬性和生態(tài)環(huán)境的變化對土地權(quán)屬改變起到作用的因素。自然因素在短時期內(nèi)變化很小，對土地利用的時間變化的影響較小；但自然因素常常在較大的時空尺度上作用于土地整理的結(jié)果，會給土地整理的結(jié)果帶來良好的生態(tài)和社會經(jīng)濟效益人文影響因素是多方面的，他們在各種時空尺度上作用于土地整理的結(jié)果。土地整理權(quán)屬調(diào)整主要表現(xiàn)在土地整理前后土地所有權(quán)或使用權(quán)的變化，實質(zhì)是土地整理項目區(qū)土地質(zhì)量和面積在空間分布的變化，最終表現(xiàn)為地與地、人與人之間調(diào)整。為較好地把握土地整理權(quán)屬調(diào)整對農(nóng)村經(jīng)濟、社會和生態(tài)產(chǎn)生的影響，弄清土地整理權(quán)屬調(diào)整的驅(qū)動因素，在設計調(diào)查問卷時，特別注意以下兩方面，其一要能了解農(nóng)戶對土地整理及其權(quán)屬調(diào)整的評價與反映；其二要能了解農(nóng)戶對土地整理權(quán)屬調(diào)整變化時農(nóng)戶會做出的行為和原因；在調(diào)查地區(qū)和調(diào)查對象選擇兼顧平原和丘陵地區(qū)，使調(diào)整對象安排更加合理、全面和科學。

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