當前牧民定居工程推進中存在的問題及對策

【摘 要】水磨溝鄉地處阜康市南，是一個以哈薩克民族為主體、漢、回、維吾爾等四個民族聚居的多民族鄉，也是一個以畜牧業為主，農牧結合的牧業鄉。長期以來，我鄉分布于水磨河谷兩岸的水磨溝村、紅山灣村、泉泉溝村3個行政村的廣大牧民過著四季轉場、逐水草而居的游牧生活，這種靠天吃飯的自然經濟，抵御自然災害的能力較弱，生產方式落后，生產效益低，廣大牧民就醫就學、交通相對困難，使全鄉經濟社會發展長期處于落后狀態。自治區在研究實踐變革畜牧業生產方式過程中總結出，牧民定居是改變傳統畜牧業生產方式，提高牧民收入、改變牧區社會面貌的唯一出路。

【關鍵詞】牧民定居；工程推進；水磨溝鄉

1.牧民定居工程實施過程中存在的問題

1.1舉債建設嚴重，基礎設施配套建設資金不足

水磨新村自2008年啟動建設以來，基礎設施配套建設總投資近5000多萬，除部分項目福建援阜資金外，一直是大幅舉債進行。2011年，我們計劃建設的十項民生工程中，除水磨新村環境綜合整治工程、水磨溝水庫工程及配套渠系建設有項目支持外，綜治維穩中心、安全飲水等工程市委、政府給予一部分資金支持外，剩余部分仍有鄉政府自籌，十項民生工程建設完工后，鄉政府將又會增加債務上百萬。

1.2資金投入不足，牧民籌集自籌資金壓力大

2011年，水磨溝鄉定居牧民要入住新房，就住房、暖圈、院墻戶均投資需13.76萬元，除市委、市人民政府扶持政策補助5.5萬元外，自籌資金仍需5.26萬元。同時，因新定居的牧民雖然人均達到了10畝耕地，但土地基本都是初開發的荒地，土壤改良成本較高，相應配套設施都需成本。因經濟薄弱，投入不足，牧民定居后的棚圈建設及水、電、路等基礎設施的建設難以達到預期目標。許多牧民難以拿出這部分自籌資金，從2008年開始，水磨溝鄉所建271棟定居房已全部簽訂了購房合同，但仍有40%的牧民購房款末結清。而相對于一些貧困戶、低保戶、殘疾人等弱勢群體，定居要想定居自籌款的壓力就更大了。

1.3集中定居牧民難以適應生產方式的轉換

牧民集中定居能否順利實現生產方式的轉換，不僅決定定居家庭收入水平，也影響牧民定居政策實施的實際效果。定居意味著牧民再不能依靠自然草原畜牧業生存，定居點的即不適合于農耕，也完全不適合于游牧，那么定居后干什么、靠什么生活的問題成為了迫在眉睫需解決的問題，搞養牛業、舍飼圈養、從事種植業、轉移勞動力，但是，牧民對這些技術掌握難，缺少適合牧民就業的工作崗位。習慣于草場放牧的大部分牧民大大影響了定居的信心和生產方式轉變的速度，他們的農作物產量大不如農民，牧民定居后的生產生活問題沒有可靠保障，使得牧民放棄游牧生活方式、搬遷定居的風險和機會成本上升。定居牧民的飼草料地均為新開發的土地，由于水土矛盾較為嚴重，土地鹽堿度高，管理粗放等原因，飼草料生產水平低，加工利用率相對較低，已成為制約畜牧業生產的制約因素之一。

1.4草原退化，草場減少，人均占有生產資料不足

由于城市的擴建、大型企業的落戶、國家重點項目的實施，牧民可利用草場面積逐年減少，近10年內，由“500”水庫、“引額濟烏”工程修建、新天國際企業等項目工程和企業的落戶，水磨溝鄉草場面積減少不完全統計7萬畝。同時，由于對生態環境的保護，國家實行草場禁牧、輪牧等措施后，加之草原退化嚴重，天然草原載畜能力下降，人工草料地缺乏，致使人均占有牲畜數量少。目前全鄉人均占有牲畜數量僅28頭（只）。由于牧區經濟結構單一，增收渠道有限，人均收入低，增加緩慢。

1.5缺乏技術人才，牧民的科學文化素質低

提高牧民的科學文化素質是牧民定居工程的首要任務之一，水磨溝鄉經2003年事業單位改革，農科、農機、農經、林業等四站合一后，共有在編工作人員11名，其中有中級經濟師技術職稱的2名，中級農業師的技術職稱1名，其余人員都沒有技術職稱，在為定居牧民進行技術指導時，服務水平較低，牧民定居點科技人員奇缺，社會化服務體系尚未形成規模，加上牧民本身的文化素質較低，牧區科技人員和社會化服務體系尚未起到引導帶動作用。

2.推進牧民定居的對策建議

2.1構筑多部門協商的平臺，將各方面建設資金整合捆綁用于牧民定居建設

牧民定居工程是由畜牧、水利、農業、林業、電力、交通、衛生、教育、通訊等諸多行業和部門參與才能完成的。因此，必須建立多部門協商的機制，以確保所有部門在牧民定居建設上有位置，內容上有安排、資金上有支持、考核上有指標、措施上有保證、各級政府應切實發揮在牧民定居工作中的主導、組織和協調作用，確保各項政策落實到位、各項工作有序進行，為牧民定居營造良好的大環境。牧民定居的目的是促進牧區經濟和社會發展。因此應在規劃上和實踐中一定要突出牧民定居的經濟社會目標和牧民群眾的意愿與切身利益，從而獲得廣大牧民群眾的積極響應。

2.2增設牧民定居基礎設施建設項目和政策支持

要實現“高標準、高起點、高水平”的牧民定居要求，為牧民真正提供完善的配套建設，使牧民定居后的水、電、路等配套設施的建設達到“三通、四有、五配套”的標準讓牧民的生活水平有質的提高。牧民基礎設施的建設，單靠鄉鎮自身的經濟力量是很困難的，國家應從人力、物力、財力等方面加大支持力度，根據少數民族地區的特點，中央、區州市各級政府應增設一些與牧民定居相配套的基礎設施建設項目，并從項目落地布點關鍵方面給予牧民定居工程傾斜性的支持。當前，大部分項目實施均要求較好的基礎條件，鑒于少數民族地區的基礎條件遠不如農業鄉鎮優越，在爭取項目時很難與農業鄉鎮競爭。因此，建議各級政府在項目區布局和援疆資金的支持方面能夠對牧民定居予以傾斜性的支持，擴大投資比例，提高投資的經濟效果，給予畜牧業以特殊的產業支持政策，來推動牧民定居和牧區水利、飼草料地等基礎性項目的建設。目前，水磨溝鄉還存在未定居的牧民和需要配套設施的牧民，市政府有限的補助也不能幫助其盡快實現定居，需要國家支持。同時，建議各級人民政府進一步擴大財政對少數民族地區發展專項扶持資金的規模，切實落實到位，分年度有重點的啟動一批少數民族地區的經濟發展和民生保障項目，特別是以點帶面，向牧民定居進行傾斜，帶動少數民族地區的全面發展。

2.3加大政府扶持力度，進一步減輕牧民的自籌資金壓力

牧民定居前多分布在山區、生產條件惡劣、生產方式的落后，生活水平本就不高，據不完全統計，水磨溝鄉牧民在發展生產時向信用社貸款累計金額達500萬元以上，牧民手中的儲蓄款少，為實現定居，有的牧民為購房傾囊而出，有的牧民變賣牛、羊等生產資料，面對5-8萬元的房款，使得原本生活就困難牧民，無疑是雪上加霜，這為實施定居增加了難度，使提搬遷定居入住率較低，這對于牧民和當地政府都無力解決，需要國家幫助和政策支持，可通過增加政府財政補貼和設立政策性銀行“牧民定居工程專項貸款”來解決牧民資金困難。各級政府應予以更加優惠的政策以及扶貧開發政策，以減輕牧民自籌資金的壓力，使其更快更好的定居。

2.4著力解決定居牧民的后續產業問題，增加農牧民收入

第一，開展大規模牧民技能培訓、拓展牧民轉移就業渠道，通過大規模培訓，促進農牧民實現大轉移，開辟新的就業增收門路。以市場為導向，明確培訓重點內容，把握社會的用工需要，同時考慮牧民的接受力，有針對性的開展培訓。要加強牧民勞動力轉移的組織、引導、管理、宣傳工作，建立牧民轉移服務網絡，爭取在用地、用水、用電、貸款、登記等方面給予大力支持，使定居牧民由單一從事牧業轉向二三產業發展，實現“宜商則商”。

第二，充分利用起飼草料地。加大種植技術的培訓，提高種植技術服務水平，從農業服從服務畜牧業發展的角度，積極引導定居牧民種草種料，為實現冷季舍飼圈養做準備。

第三，加強畜牧科技推廣力度，提高定居牧民牧業產出效益。加快提高牲畜良種化程度。堅持推廣應用常規品種改良技術和引進優良種公畜相結合的辦法，加快品種改良力度，積極調整畜種畜群結構。對良種公畜采購實行資金補助，采購補助分配的良種公畜要傾斜用于定居牧民畜群使用。提高牲畜的飼養管理水平。大力推廣良種良法，改變粗放的、落后的飼養管理方法，糾正把良種畜當一般土種畜飼養的現象。加大種植業結構調整，推廣高產青貯玉米種植，普及飼草“三貯一化”等常規技術，通過建立示范點、示范戶逐步推廣科學先進的飼養管理模式，做到每個定居戶有一座象樣的暖圈、一座青貯窖和必備的飼草料加工機械，有條件的逐步做到標準化模式飼養，幫助定居牧民盡快走上規范化、現代化、產業化的養殖軌道。加強牧民的培訓。通過舉辦短期科技培訓班，在牧區積極開展中等職業教育等形式，教育定居牧民樹立高投入、快周轉的效益性畜牧業生產觀念，在生產上舍得投入，在經營上算細帳，積極發展高產奶牛和牲畜短期育肥，不斷加速畜群周轉和提高牲畜的商品率，提高畜牧業產出效益。

2.5建立定居牧民社會保障體制

牧民在定居前，草場經營是家庭保障的基本支柱，特別是在牧區社會保障制度建設滯后、作用不大的情況下，牧民基本依靠草場經營收入或子女支持。牧民在定居后，實際上失去了原來的草場經營支持，相當一部分定居牧民從事著無草場經營，其家庭經營風險加大，特別是在對新的生產方式不熟悉的情況下。需要農村最低生活保障、新型合作醫療等新的社會保障形式替代原來的以草場經營為基礎的家庭保障形式，可以考慮在公共財政中拿出一筆資金為定居牧民辦理養老保險，參加合作醫療。

2.6增強定居點的科技推廣與基層人員的科學培訓力度

隨著牧民定居的不斷推進，科技對于牧民來說顯得越來越重要。因此，牧民定居過程中，要始終堅持科教興牧方針，不斷提高科技對種植業和畜牧業的貢獻率。重視抓好轉化增值實用技術，提高農產品和畜產品的數量和質量。種植業和畜牧業的發展最終要靠基層科技人員和廣大牧民來實施。培養和造就一大批基層科技人才，不斷提高廣大農牧民的素質成為當前的兩項緊迫任務。提高牧民的專業知識和技術水平。推廣種養殖先進科學技術，加快科技成果轉化，通過開展科技培訓、科普講座等多種形式，不斷提高牧民的科技文化素質。科技工作者要利用冬閑時節深入定居點開展諸如“科技之冬”活動等形式多樣的畜牧業技術培訓，培養和造就一大批懂科學種養技術、有市場經濟意識的新型牧民，有力地促進農牧業現代化。

2.7把牧民定居工作同牧區城鎮化建設有機結合起來，促進牧民定居規模化

牧民的居住方式由游牧轉向定居以后，其城鎮化過程也隨之開始了。牧民定居將促進牧區村落、城鎮的形成。牧民定居與小城鎮建設互為條件，互相促進，牧民定居為小城鎮建設提供人口、資金等要素的聚集，而城鎮化則為定居牧民創造良好的生活環境和發展空間，有利于少族民族富余勞動力的轉移和文化、科技、教育、醫療衛生等事業的發展，是牧民定居建設的發展方向。隨著市場化程度提高、城鎮化速度加快、產業結構趨向多元化和牧民收入增長，尤其是政府實施牧民異地搬遷、插花定居、集中定居等模式和新牧區建設政策之后，牧民居住方式也出現了向小城鎮集中定居過渡的新趨勢。因此建議政府對牧區小城鎮的建設作出規劃，并安排相應建設資金，為牧民定居、牧區轉移和牧區經濟發展奠定基礎。