論農村土地入股安置過程中的法律風險與對策

摘 要 農村土地入股過程中，普遍存在著集體土地權屬不明晰、入股主體難以確定；土地作價入股無法可依、現有的土地作價評估體系標準不一、入股程序缺乏監督等問題。針對這些問題，應該完善立法確定土地入股標準、確保入股程序公開公正、完善入股監督機制，以保障農村土地入股工作的順利開展。

關鍵詞 土地入股 法律風險 對策

一、土地入股安置入股過程中的法律風險

縱觀我國農民土地入股的歷史與現狀，主要采取成立股份合作社、農民專業合作社及有限責任公司三種形式，既有聯系又有區別，然而不管是哪一種土地入股何種形式的經濟組織，由于法律制度的滯后性，在農民入股的過程中，農民成為股東之前，普遍存在著法律風險。

（一）土地入股的法律制度障礙

1、集體土地權屬不明晰，入股主體難以確定

關于集體土地的所有權主體，不同的法律都規定中國農村的土地歸農民集體所有。①在實踐中，鄉（鎮）、村或村內農業集體經濟組織都成為集體土地所有權主體，行使權利的主體十分模糊。沒有明確的權利主體，一方面使得農民在土地入股的過程中的股東資格難以確認，另一方面使得農民作為集體組織成員的利益也極易被侵犯，當權益受損時，農民往往只能被動的接受，責任主體不明確，導致土地權利被肆意踐踏。

2、土地評估作價標準無法可依

這個問題主要體現在：第一，對于農民土地入股如何進行評估作價，法律上一片空白。由于我國土地還未完全進入市場自由流通，對于評估作價的程序、標準、方式等均缺乏法律的原則性規定。第二，現有的土地評估作價標準不一。我國的經濟發展各個地區嚴重不平衡，并不能否認土地權利價格的差異。但是，在實踐中，對于土地的作價評估既沒有法律的原則性規定，又缺乏專業的評估機構與評估人員，導致土地權利的價值往往依據土地征收的價格計算，甚至出現政府與企業私下協商的行為。因此，使得土地評估價格千差萬別，甚至出現一個村一個標準的情形。

（二）入股程序缺乏監督

村集體在行使權利的過程中，集體經濟往往綁架基層政治，“政經不分”的現象極為普遍，極易因為經濟利益的驅使忽略民意，農民對于是否入股、怎樣入股處于被動地位，缺乏事前監督與事中監督，倚重事后監督。同時，對于入股土地的評估作價方式、價格的確定、股份的確定以及入股所引入的企業等缺乏公示制度，村集體沒有主動公開，對于這些內容農民只能等成為定局后被動接受，造成村集體、企業與農民之間的信息嚴重不對稱。

（三）入股形式的法律限制

首先，我國對于入股成立何種形式的經濟組織沒有明確規定。除了出臺《農民專業合作社法》對于專業合作社作出明確規定外，對于其余兩種形式至今未有作出明確的規定。理論界對于以上論及的三種形式爭議頗多，農民土地入股選取何種形式成為難題。股份合作社法律地位不明確、管理不規范；農業專業合作社股東范圍要求嚴格，②其目的在于盤活土地資源，經營方式有限；有限責任公司則存在農民失去土地、股東權利難以得到保障的風險。其次，對于成立的經濟組織的設立條件缺乏明確的規定。《農民專業合作社法》第十條規定了設立農民專業合作社的條件，但是股份合作社的設立條件缺乏相關的立法規定，而成立有限責任公司則是根據《公司法》的規定，由于農民缺乏專業知識，而《公司法》也不具有保護農民權益的性質，所以往往導致農民的權益被侵害。

二、土地入股安置入股過程中的法律對策

隨著新型城鎮化建設的推進，統計局數據顯示我國的城鎮化率預計在2020年將超過60%。這也就意味著需要更多的農村土地，土地入股安置日漸成為農村土地權利流轉方式的主流，所以，亟需完善相關法律與配套制度，保障農民的權益，穩步推進新型城鎮化建設。

（一）立法先行

1、明確集體土地所有權，確定入股主體

我國的《土地管理法》對于集體土地所有權的行使做出了規定，但是卻沒有對集體土地所有權歸屬作出明確規定。③對此，我國應當明確集體土地的所有權歸屬，改變現在鄉、村、村小組在不同程度上都是土地所有者代表的情形。以立法的形式將集體土地所有權統一劃歸村集體所有，由村集體統一行使集體土地所有權。這樣一來，一方面從法律的高度明晰了集體土地所有權的歸屬，另一方面也厘清了鄉、村、村小組之間的權利關系，避免權利的交叉重疊與權利主體的多樣化。

2、完善土地評估作價標準

2007年重慶市規定土地評估作價應由會計師事務所進行。④這種做法值得肯定，也說明了我國對于土地評估作價的重視，但是這種模糊的規定仍舊存在缺陷。故此，完善土地評估標準我們應該：首先，法律應當對于土地評估作價作出原則性的規定。對于評估作價程序、機構、方式等作出具體明確規定，既填補了集體土地評估作價的法律空白，又使得土地評估作價的問題上升到了法律的高度，為地方性立法留下了空間。其次，允許各個地方根據經濟發展狀況與集體經濟所體現的經濟效益不同，在保障農民利益的基礎之上，根據法律的原則性規定完善配套措施。最后，設立專業的評估機構，培養專業的評估人員，提高土地評估作價的專業度。

（二）保障入股程序的公正公開

1、實行政經分開

在土地入股過程，村黨組織、村委會和入股經濟組織負責人往往是三位一體，導致權責混淆。故此，必須實行政企獨立，將村委會人員與入股經濟組織負責人分別由不同的人擔任，明確規定獨立的權力與責任；一方面村集體不得對于入股經濟組織的成立、經營任意干預，保障其自主經營權，另一方面入股經濟組織也不得以經濟方面的優勢，影響村集體權力的行使，干預基層政治，侵害農民的權益。

2、完善監督體系

首先應當完善政府監督。政府可以開展不定期的實地調查監測活動，抽查縣、鄉、村和農民的資料，了解入股情況，對于違背農民利益的情況予以嚴厲打擊；在入股期間應當設立一個獨立的監管小組，建立規范的管理體制，接受農民的訴求。⑤其次，完善社會監督，必須保障民意表達渠道暢通。對于是否入股、入股形式等應當尊重民意，杜絕強制入股，充分保證基層政治的民主實施。

3、規定公示制度

公示制度的建立可以減少管理層與失地農民間的信息不對稱，從而提高失地農民對于土地入股的積極性。因此，法律應當明確規定，對于土地評估作價的方式應當公開，農民對于公示結果的意見管理層應當積極采納，農民反對入股的不得強制入股；對于入股引進企業的經營狀況、吸引投資狀況、短期發展規劃、長期發展規劃、整體運營情況應當公開，以便于農民作出準確的決定。

（三）對于入股主體范圍與形式理性選擇考量

1、允許入股主體多樣化

股份合作社與農民專業合作社的主體僅限于集體經濟組織成員，有限責任公司的股東范圍則具有開放性。股份合作社逐漸向有限責任公司方向發展，以出租土地資源方式入股企業的情況屢見不鮮，但是必須嚴格規定引入企業的資格。企業的資格關系到農民的股東權利以及長期的生活保障，所以，應當確定“穩定收益”項目的衡量標準，對于“非穩定收益”項目的注冊資本、經營項目等應作出嚴格的限制。

2、完善入股形式

首先，針對股份合作制，應當完善相關的立法規范，明確其法律地位，規范其設立、運行，并制定相對完善的管理規范，進行科學化的管理。其次，針對農民專業合作社，應當突破《農民專業合作社法》第14條對于“農民合作”性質，吸納與農民專業合作社業務無關的組織單位，引進資金與先進技術進行生產經營。最后，針對入股有限責任公司，由于失地農民以土地入股不同于一般的有限責任公司的設立，在《公司法》原則的基礎之上，對于入股、經營、退出環節都應單獨作出法律規定，切實保障農民股東的權益。

基金項目：廣東大學生科技創新培育專項資金項目（2015攀登計劃）“新型城鎮化建設中失地農民入股安置的法律問題研究”（項目編號：89015021）階段性成果

注釋：

①陳廣華.土地征用及失地農民入股安置制度研究——以南京工業園區為例[M].中國政法大學出版社，2012：40.

②《農民專業合作社法》第十四條：“具有民事行為能力的公民，以及從事與農民專業合作社業務直接有關的生產經營活動的企業、事業單位或者社會團體，能夠利用農民專業合作社提供的服務，承認并遵守農民專業合作社章程，履行章程規定的入社手續的，可以成為農民專業合作社的成員。但是，具有管理公共事務職能的單位不得加入農民專業合作社。”可見，入股與從事與農民專業合作社業務直接有關的生產經營活動為前提。

③《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”

④《重慶市工商管理局關于農村土地承包經營權入股設立公司注冊登記有關問題的通知》第四條第一款規定：“以農村土地承包經營權或者其他非貨幣財產出資的，應由會計師事務所進行資產評估，并根據資產評估結果進行驗資，《資產評估報告》中的評估目的應當明確為股權投資，全體股東應當對評估結果予以確認”。

⑤陳廣華.土地征用及失地農民入股安置制度研究——以南京工業園區為例[M].中國政法大學出版社，2012：315.

（作者單位：暨南大學法學院/知識產權學院）