論農(nóng)村土地入股安置過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策

摘 要 農(nóng)村土地入股過(guò)程中，普遍存在著集體土地權(quán)屬不明晰、入股主體難以確定；土地作價(jià)入股無(wú)法可依、現(xiàn)有的土地作價(jià)評(píng)估體系標(biāo)準(zhǔn)不一、入股程序缺乏監(jiān)督等問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，應(yīng)該完善立法確定土地入股標(biāo)準(zhǔn)、確保入股程序公開(kāi)公正、完善入股監(jiān)督機(jī)制，以保障農(nóng)村土地入股工作的順利開(kāi)展。

關(guān)鍵詞 土地入股 法律風(fēng)險(xiǎn) 對(duì)策

一、土地入股安置入股過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)

縱觀我國(guó)農(nóng)民土地入股的歷史與現(xiàn)狀，主要采取成立股份合作社、農(nóng)民專業(yè)合作社及有限責(zé)任公司三種形式，既有聯(lián)系又有區(qū)別，然而不管是哪一種土地入股何種形式的經(jīng)濟(jì)組織，由于法律制度的滯后性，在農(nóng)民入股的過(guò)程中，農(nóng)民成為股東之前，普遍存在著法律風(fēng)險(xiǎn)。

（一）土地入股的法律制度障礙

1、集體土地權(quán)屬不明晰，入股主體難以確定

關(guān)于集體土地的所有權(quán)主體，不同的法律都規(guī)定中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。①在實(shí)踐中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織都成為集體土地所有權(quán)主體，行使權(quán)利的主體十分模糊。沒(méi)有明確的權(quán)利主體，一方面使得農(nóng)民在土地入股的過(guò)程中的股東資格難以確認(rèn)，另一方面使得農(nóng)民作為集體組織成員的利益也極易被侵犯，當(dāng)權(quán)益受損時(shí)，農(nóng)民往往只能被動(dòng)的接受，責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致土地權(quán)利被肆意踐踏。

2、土地評(píng)估作價(jià)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法可依

這個(gè)問(wèn)題主要體現(xiàn)在：第一，對(duì)于農(nóng)民土地入股如何進(jìn)行評(píng)估作價(jià)，法律上一片空白。由于我國(guó)土地還未完全進(jìn)入市場(chǎng)自由流通，對(duì)于評(píng)估作價(jià)的程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式等均缺乏法律的原則性規(guī)定。第二，現(xiàn)有的土地評(píng)估作價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)地區(qū)嚴(yán)重不平衡，并不能否認(rèn)土地權(quán)利價(jià)格的差異。但是，在實(shí)踐中，對(duì)于土地的作價(jià)評(píng)估既沒(méi)有法律的原則性規(guī)定，又缺乏專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)與評(píng)估人員，導(dǎo)致土地權(quán)利的價(jià)值往往依據(jù)土地征收的價(jià)格計(jì)算，甚至出現(xiàn)政府與企業(yè)私下協(xié)商的行為。因此，使得土地評(píng)估價(jià)格千差萬(wàn)別，甚至出現(xiàn)一個(gè)村一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的情形。

（二）入股程序缺乏監(jiān)督

村集體在行使權(quán)利的過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)往往綁架基層政治，“政經(jīng)不分”的現(xiàn)象極為普遍，極易因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使忽略民意，農(nóng)民對(duì)于是否入股、怎樣入股處于被動(dòng)地位，缺乏事前監(jiān)督與事中監(jiān)督，倚重事后監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)于入股土地的評(píng)估作價(jià)方式、價(jià)格的確定、股份的確定以及入股所引入的企業(yè)等缺乏公示制度，村集體沒(méi)有主動(dòng)公開(kāi)，對(duì)于這些內(nèi)容農(nóng)民只能等成為定局后被動(dòng)接受，造成村集體、企業(yè)與農(nóng)民之間的信息嚴(yán)重不對(duì)稱。

（三）入股形式的法律限制

首先，我國(guó)對(duì)于入股成立何種形式的經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有明確規(guī)定。除了出臺(tái)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對(duì)于專業(yè)合作社作出明確規(guī)定外，對(duì)于其余兩種形式至今未有作出明確的規(guī)定。理論界對(duì)于以上論及的三種形式爭(zhēng)議頗多，農(nóng)民土地入股選取何種形式成為難題。股份合作社法律地位不明確、管理不規(guī)范；農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社股東范圍要求嚴(yán)格，②其目的在于盤活土地資源，經(jīng)營(yíng)方式有限；有限責(zé)任公司則存在農(nóng)民失去土地、股東權(quán)利難以得到保障的風(fēng)險(xiǎn)。其次，對(duì)于成立的經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立條件缺乏明確的規(guī)定。《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第十條規(guī)定了設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社的條件，但是股份合作社的設(shè)立條件缺乏相關(guān)的立法規(guī)定，而成立有限責(zé)任公司則是根據(jù)《公司法》的規(guī)定，由于農(nóng)民缺乏專業(yè)知識(shí)，而《公司法》也不具有保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的性質(zhì)，所以往往導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益被侵害。

二、土地入股安置入股過(guò)程中的法律對(duì)策

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示我國(guó)的城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)在2020年將超過(guò)60%。這也就意味著需要更多的農(nóng)村土地，土地入股安置日漸成為農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)方式的主流，所以，亟需完善相關(guān)法律與配套制度，保障農(nóng)民的權(quán)益，穩(wěn)步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（一）立法先行

1、明確集體土地所有權(quán)，確定入股主體

我國(guó)的《土地管理法》對(duì)于集體土地所有權(quán)的行使做出了規(guī)定，但是卻沒(méi)有對(duì)集體土地所有權(quán)歸屬作出明確規(guī)定。③對(duì)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)明確集體土地的所有權(quán)歸屬，改變現(xiàn)在鄉(xiāng)、村、村小組在不同程度上都是土地所有者代表的情形。以立法的形式將集體土地所有權(quán)統(tǒng)一劃歸村集體所有，由村集體統(tǒng)一行使集體土地所有權(quán)。這樣一來(lái)，一方面從法律的高度明晰了集體土地所有權(quán)的歸屬，另一方面也厘清了鄉(xiāng)、村、村小組之間的權(quán)利關(guān)系，避免權(quán)利的交叉重疊與權(quán)利主體的多樣化。

2、完善土地評(píng)估作價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

2007年重慶市規(guī)定土地評(píng)估作價(jià)應(yīng)由會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行。④這種做法值得肯定，也說(shuō)明了我國(guó)對(duì)于土地評(píng)估作價(jià)的重視，但是這種模糊的規(guī)定仍舊存在缺陷。故此，完善土地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)我們應(yīng)該：首先，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)于土地評(píng)估作價(jià)作出原則性的規(guī)定。對(duì)于評(píng)估作價(jià)程序、機(jī)構(gòu)、方式等作出具體明確規(guī)定，既填補(bǔ)了集體土地評(píng)估作價(jià)的法律空白，又使得土地評(píng)估作價(jià)的問(wèn)題上升到了法律的高度，為地方性立法留下了空間。其次，允許各個(gè)地方根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與集體經(jīng)濟(jì)所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益不同，在保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)之上，根據(jù)法律的原則性規(guī)定完善配套措施。最后，設(shè)立專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)的評(píng)估人員，提高土地評(píng)估作價(jià)的專業(yè)度。

（二）保障入股程序的公正公開(kāi)

1、實(shí)行政經(jīng)分開(kāi)

在土地入股過(guò)程，村黨組織、村委會(huì)和入股經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人往往是三位一體，導(dǎo)致權(quán)責(zé)混淆。故此，必須實(shí)行政企獨(dú)立，將村委會(huì)人員與入股經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人分別由不同的人擔(dān)任，明確規(guī)定獨(dú)立的權(quán)力與責(zé)任；一方面村集體不得對(duì)于入股經(jīng)濟(jì)組織的成立、經(jīng)營(yíng)任意干預(yù)，保障其自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一方面入股經(jīng)濟(jì)組織也不得以經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)勢(shì)，影響村集體權(quán)力的行使，干預(yù)基層政治，侵害農(nóng)民的權(quán)益。

2、完善監(jiān)督體系

首先應(yīng)當(dāng)完善政府監(jiān)督。政府可以開(kāi)展不定期的實(shí)地調(diào)查監(jiān)測(cè)活動(dòng)，抽查縣、鄉(xiāng)、村和農(nóng)民的資料，了解入股情況，對(duì)于違背農(nóng)民利益的情況予以嚴(yán)厲打擊；在入股期間應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管小組，建立規(guī)范的管理體制，接受農(nóng)民的訴求。⑤其次，完善社會(huì)監(jiān)督，必須保障民意表達(dá)渠道暢通。對(duì)于是否入股、入股形式等應(yīng)當(dāng)尊重民意，杜絕強(qiáng)制入股，充分保證基層政治的民主實(shí)施。

3、規(guī)定公示制度

公示制度的建立可以減少管理層與失地農(nóng)民間的信息不對(duì)稱，從而提高失地農(nóng)民對(duì)于土地入股的積極性。因此，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，對(duì)于土地評(píng)估作價(jià)的方式應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，農(nóng)民對(duì)于公示結(jié)果的意見(jiàn)管理層應(yīng)當(dāng)積極采納，農(nóng)民反對(duì)入股的不得強(qiáng)制入股；對(duì)于入股引進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況、吸引投資狀況、短期發(fā)展規(guī)劃、長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、整體運(yùn)營(yíng)情況應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，以便于農(nóng)民作出準(zhǔn)確的決定。

（三）對(duì)于入股主體范圍與形式理性選擇考量

1、允許入股主體多樣化

股份合作社與農(nóng)民專業(yè)合作社的主體僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有限責(zé)任公司的股東范圍則具有開(kāi)放性。股份合作社逐漸向有限責(zé)任公司方向發(fā)展，以出租土地資源方式入股企業(yè)的情況屢見(jiàn)不鮮，但是必須嚴(yán)格規(guī)定引入企業(yè)的資格。企業(yè)的資格關(guān)系到農(nóng)民的股東權(quán)利以及長(zhǎng)期的生活保障，所以，應(yīng)當(dāng)確定“穩(wěn)定收益”項(xiàng)目的衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于“非穩(wěn)定收益”項(xiàng)目的注冊(cè)資本、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等應(yīng)作出嚴(yán)格的限制。

2、完善入股形式

首先，針對(duì)股份合作制，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的立法規(guī)范，明確其法律地位，規(guī)范其設(shè)立、運(yùn)行，并制定相對(duì)完善的管理規(guī)范，進(jìn)行科學(xué)化的管理。其次，針對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社，應(yīng)當(dāng)突破《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第14條對(duì)于“農(nóng)民合作”性質(zhì)，吸納與農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的組織單位，引進(jìn)資金與先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。最后，針對(duì)入股有限責(zé)任公司，由于失地農(nóng)民以土地入股不同于一般的有限責(zé)任公司的設(shè)立，在《公司法》原則的基礎(chǔ)之上，對(duì)于入股、經(jīng)營(yíng)、退出環(huán)節(jié)都應(yīng)單獨(dú)作出法律規(guī)定，切實(shí)保障農(nóng)民股東的權(quán)益。

基金項(xiàng)目：廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新培育專項(xiàng)資金項(xiàng)目（2015攀登計(jì)劃）“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中失地農(nóng)民入股安置的法律問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：89015021）階段性成果

注釋：

①陳廣華.土地征用及失地農(nóng)民入股安置制度研究——以南京工業(yè)園區(qū)為例[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012：40.

②《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第十四條：“具有民事行為能力的公民，以及從事與農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)直接有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)團(tuán)體，能夠利用農(nóng)民專業(yè)合作社提供的服務(wù)，承認(rèn)并遵守農(nóng)民專業(yè)合作社章程，履行章程規(guī)定的入社手續(xù)的，可以成為農(nóng)民專業(yè)合作社的成員。但是，具有管理公共事務(wù)職能的單位不得加入農(nóng)民專業(yè)合作社。”可見(jiàn)，入股與從事與農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)直接有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為前提。

③《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”

④《重慶市工商管理局關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股設(shè)立公司注冊(cè)登記有關(guān)問(wèn)題的通知》第四條第一款規(guī)定：“以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者其他非貨幣財(cái)產(chǎn)出資的，應(yīng)由會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，并根據(jù)資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)資，《資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告》中的評(píng)估目的應(yīng)當(dāng)明確為股權(quán)投資，全體股東應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估結(jié)果予以確認(rèn)”。

⑤陳廣華.土地征用及失地農(nóng)民入股安置制度研究——以南京工業(yè)園區(qū)為例[M].中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012：315.

（作者單位：暨南大學(xué)法學(xué)院/知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院）