對提升我國檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行力的思考

摘 要 在司法體制改革的現(xiàn)實背景下，隨著檢察人員分類管理和主任檢察官制度的試行，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行力，特別是在司法行政管理事務(wù)方面的執(zhí)行力的問題逐步為學(xué)界和實務(wù)界所關(guān)注。所以，現(xiàn)階段應(yīng)通過完善考核制度、健全問責(zé)機(jī)制提升我國檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行力。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 檢察事務(wù) 執(zhí)行力 考核制度 問責(zé)機(jī)制

美國學(xué)者艾利森曾說過：“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的實際過程當(dāng)中，90%的功能取決于有效的執(zhí)行，只有l(wèi)0%的功能取決于方案。”換言之，執(zhí)行力是維系包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的一切執(zhí)行主體生存和發(fā)展的關(guān)鍵性因素，是將法律和政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實際司法和行政效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行力的研究，具有相當(dāng)重要的理論和實踐意義。筆者將在下文主要就如何提升檢察機(jī)關(guān)在司法行政管理事務(wù)方面的執(zhí)行力展開分析和論證。

一、執(zhí)行力理論概述

（一）執(zhí)行力的內(nèi)涵

執(zhí)行是把計劃、方案、決策、戰(zhàn)略等變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，是完成任務(wù)、達(dá)到目標(biāo)的實際操作活動。和其他管理行為比較，執(zhí)行具有經(jīng)常性、目的性、操作性、層次性、時效性、連續(xù)性等特點。 當(dāng)把執(zhí)行上升到管理能力的高度時就出現(xiàn)了“執(zhí)行力”的概念。這個概念最早出現(xiàn)在行政法學(xué)領(lǐng)域，是行政行為的執(zhí)行力的簡稱，主要是指對具體的行政行為予以強(qiáng)制執(zhí)行的強(qiáng)制力和法律效力。之后隨著研究的深入，執(zhí)行力的概念逐漸被廣泛應(yīng)用于社會生活的各個領(lǐng)域。

目前，關(guān)于執(zhí)行力的界定主要有以下幾種具有代表性的學(xué)說：一是能力說。該觀點認(rèn)為執(zhí)行力是主體面對問題、研究問題和解決問題的能力。二是合力說。即認(rèn)為執(zhí)行力是主體各種能力的綜合體，這是絕大多數(shù)研究執(zhí)行力的學(xué)者所贊同的觀點。 三是政策執(zhí)行說。該觀點主張執(zhí)行力是主體貫徹落實政策的能力。筆者傾向于將執(zhí)行力可解釋為主體認(rèn)同、支持和準(zhǔn)確理解需完成的目標(biāo)及其方向，精心設(shè)計具體的實施方案，并對自身擁有的人力、資源、信息、法例和制度等資源進(jìn)行集中有效的使用、調(diào)度和控制，從而有效地完成既定任務(wù)的內(nèi)在力。簡言之，執(zhí)行力是主體推動各項事務(wù)完成的“能力”“力量”“效力”以及“功能”和“功力”。

（二）檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行力的構(gòu)成要素

如前所述，作為主體所具有的內(nèi)在的能量和力量，執(zhí)行力是一種由多種因素構(gòu)成的綜合實力，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行力自然也不例外。具體而言，其構(gòu)成要素應(yīng)該至少包含以下幾個方面：第一，執(zhí)行主體。作為執(zhí)行活動的重要因素和執(zhí)行力量的主要來源，執(zhí)行主體包括了個人的執(zhí)行力和組織的執(zhí)行力； 第二，執(zhí)行資源。即檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)過程中所需要的各種資源，包括人力資源、財力資源、信息資源和權(quán)力資源等； 第三，執(zhí)行環(huán)境。作為執(zhí)行活動的前提和基礎(chǔ)，執(zhí)行環(huán)境是一項受到經(jīng)濟(jì)因素、社會因素、自然環(huán)境因素、政治環(huán)境因素、法制環(huán)境因素、文化環(huán)境因素、社會心理環(huán)境因素等多種因素制約的系統(tǒng)工程。

二、我國檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行力現(xiàn)狀

目前，我國有不少基層檢察機(jī)關(guān)或部門存在執(zhí)行力低下，甚至是執(zhí)行環(huán)節(jié)多有失誤的問題。其中較為的典型現(xiàn)象有：政策敷衍。部分基層檢察機(jī)關(guān)或部門對上級政策的執(zhí)行持敷衍態(tài)度，具體表現(xiàn)為以會議落實會議、以文件落實文件，貫徹執(zhí)行只停留在一般性的宣傳號召層面上，或就算執(zhí)行起來也敷衍塞責(zé)、僵持推脫，使上級政策的執(zhí)行浮于表面，流于形式。雖然看起來政策宣傳熱熱鬧鬧，政策執(zhí)行轟轟烈烈，但實際上政策并沒有轉(zhuǎn)化為具有可操作性的實際措施，更談不上真正落到實處了。 這種敷衍執(zhí)行的做法不僅欺騙了上級機(jī)關(guān)，消耗了政策資源；而且損害了上級政策的權(quán)威性和檢察系統(tǒng)的公信力。政策選擇。部分基層檢察機(jī)關(guān)或部門對上級政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行，以政策條文中是否存在符合以及多大程度符合自身利益為依據(jù)，不同程度地作出有利于本機(jī)關(guān)或部門的選擇和決策，即把政策中對自己有利的部分大肆執(zhí)行、用足用活，對政策中對自己不利的部分不理不睬、不予執(zhí)行。這使得原本共同指向特定政策目標(biāo)的條文和措施支離破碎、殘缺不全，并導(dǎo)致政策的最終目標(biāo)難以保質(zhì)保量地實現(xiàn)，整體功能也無法得到充分、全面的發(fā)揮。此外，這種執(zhí)行力不足還表現(xiàn)在部分基層檢察機(jī)關(guān)或部門附加執(zhí)行、加塞搭車，機(jī)械執(zhí)行、照抄照搬，被動執(zhí)行、不推不動，越位執(zhí)行、胡亂插手等方面。

究其根源，筆者認(rèn)為問題主要出在執(zhí)行過程控制弱化上。重決策輕監(jiān)督、重部署輕反饋、重指示輕跟進(jìn)，對檢察執(zhí)行力的過程控制意識能力不足是基層檢察院的通病。執(zhí)行過程控制的強(qiáng)弱一般取決于兩個因素：一是各種制度是否具有針對性、可操作性；二是對制度執(zhí)行情況的動態(tài)監(jiān)督考核是否有效。 基層檢察院多在第二個關(guān)鍵環(huán)節(jié)上易出現(xiàn)問題，即執(zhí)行過程中動態(tài)監(jiān)督管理不力，導(dǎo)致相關(guān)制度得不到有效執(zhí)行。這里的監(jiān)管不力是指未運(yùn)用或充分運(yùn)用考核制度、問責(zé)機(jī)制。例如，我國檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行的考核機(jī)制存在指標(biāo)設(shè)定不合理、評估方式粗放等缺陷，而且其中的反饋和改進(jìn)環(huán)節(jié)往往被忽視或弱化，導(dǎo)致該機(jī)制無法有效促進(jìn)檢察執(zhí)行力提升。

三、提升檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行力的路徑

總的來說，要提升檢察執(zhí)行力，必須變集中突擊檢查為走動式監(jiān)督管理，通過建立并落實有效的執(zhí)行過程控制制度，隨時掌握檢察工作動態(tài)、干警思想變化，并及時發(fā)現(xiàn)、反饋、解決執(zhí)行中出現(xiàn)的具體問題。

（一）完善考核制度

這里的考核制度決不能孤立地存在，而應(yīng)與對檢察干警的培養(yǎng)、任用、提拔、晉級及獎懲等結(jié)合起來，否則考核很容易流于形式而失去其應(yīng)有的作用。筆者認(rèn)為應(yīng)實行工作任務(wù)動態(tài)量化考核，建立與干警利益相掛鉤的獎懲機(jī)制。比如通過簽訂目標(biāo)責(zé)任書量化分解工作內(nèi)容，充分激發(fā)檢察干警的工作積極性和責(zé)任感；制定相應(yīng)的目標(biāo)獎懲機(jī)制，將目標(biāo)責(zé)任與獎金發(fā)放、干部任免相掛鉤，對工作上表現(xiàn)優(yōu)異，成績突出的干警給予表揚(yáng)和獎勵，對工作上不負(fù)責(zé)任，甚至因此給單位和他人造成損失的干警給予扣發(fā)獎金、免職等處罰。

具體而言，應(yīng)從以下幾方面著手進(jìn)行考核：（1）效果——目標(biāo)是否達(dá)到？最簡單而實惠的評估方法是確定計劃已實現(xiàn)到什么程度，即在給定時間內(nèi)計劃是否有效地實現(xiàn)了既定目標(biāo)，其包括了對各種主要計劃指標(biāo)的評論。此外，用以說明成功還是失敗的原因要進(jìn)行驗證，對于未來計劃的選擇和設(shè)計，也要給出結(jié)論和建議。（2）意義——是否在某些方面作出了貢獻(xiàn)？發(fā)展和結(jié)果的影響，可以通過社會價值尺度或價值判斷來衡量。當(dāng)然，這種評估還要包括對原定目標(biāo)的重新評估。（3）效率——達(dá)到目標(biāo)付出的成本是否合理？即考察項目的結(jié)果是否能以較小的成本來取得。（4）守法——所從事的活動是否遵守政策、規(guī)定、法律？即計劃活動的進(jìn)行是否遵守了有關(guān)法律和條例。

這里需要注意的是，考核制度至少但不限于由考核的組織和準(zhǔn)備、考核的實施以及撰寫考核報告、運(yùn)用考核結(jié)果等程序構(gòu)成。而且，考核必須堅持平時考核與定期考核相結(jié)合、定性考核與定量考核相結(jié)合、個體考核與群體考核相結(jié)合、政治和業(yè)務(wù)相結(jié)合、眼前和長遠(yuǎn)相結(jié)合、局部和全局相結(jié)合、主觀和客觀相結(jié)合、顯績和潛績相結(jié)合、目的和手段相結(jié)合等原則。

（二）健全問責(zé)機(jī)制

筆者認(rèn)為，健全的問責(zé)機(jī)制是在根據(jù)政策執(zhí)行的有關(guān)程序，制定主體明確、層級清晰、具體量化的執(zhí)行崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定政策執(zhí)行的責(zé)任單位、責(zé)任部門、責(zé)任人及其執(zhí)行失誤的責(zé)任追究體制。 負(fù)責(zé)政策執(zhí)行任務(wù)的機(jī)構(gòu)、部門及其干警，必須對執(zhí)行活動的后果負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)諸如虛假執(zhí)行、選擇執(zhí)行、逃避執(zhí)行、執(zhí)行中斷、抵制執(zhí)行等情況，必須追究上述主體的責(zé)任。

1、明確問責(zé)程序

問責(zé)機(jī)制主要包括下列程序：一是啟動程序。一般來說，公民、法人和其他組織署名的舉報和申訴，上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和本單位領(lǐng)導(dǎo)的指示、批示、問責(zé)建議，人大代表、政協(xié)委員、公安機(jī)關(guān)、人民法院，行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)提出的問責(zé)建議，新聞媒介曝光的事實等都可以啟動問責(zé)程序。 二是調(diào)查處理程序。即調(diào)查核實具體情況，并提出相應(yīng)的處理建議。三是申訴復(fù)查和執(zhí)行監(jiān)督程序。被問責(zé)主體對問責(zé)決定不服的，可以提出申訴復(fù)查的要求。

2、打造配套制度

完善部門目標(biāo)管理責(zé)任制。探索建立部門責(zé)任制度，對本機(jī)關(guān)的總體職責(zé)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其崗位承辦工作的內(nèi)容、數(shù)量、質(zhì)量、程序、標(biāo)準(zhǔn)和時限、權(quán)限、責(zé)任等內(nèi)容作出明確規(guī)定，并將其列入應(yīng)問責(zé)的范圍。建立主體明確、層級清晰、具體量化的崗位責(zé)任制。將本部門的工作職責(zé)和目標(biāo)任務(wù)等分解到具體的崗位，并為其編制相應(yīng)的崗位說明書，做到職責(zé)分明、任務(wù)清楚、要求明確。加強(qiáng)行政問責(zé)文化建設(shè)。這能在一定程度上彌補(bǔ)機(jī)制建設(shè)上的不足，即通過增強(qiáng)干警的職業(yè)精神、公仆意識和責(zé)任感，提高檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)行力。因為只有當(dāng)客觀的責(zé)任義務(wù)轉(zhuǎn)化成主觀的自我信念時，才能形成承擔(dān)這些責(zé)任義務(wù)的內(nèi)在動力。建立問責(zé)干警后續(xù)處理制度。即進(jìn)一步明確問責(zé)干警復(fù)出的限制性條件。筆者認(rèn)為，這些條件主要包括：一是認(rèn)錯態(tài)度。問責(zé)干警必須深刻認(rèn)識到自己所犯錯誤，且有悔改表現(xiàn)。二是業(yè)績條件。問責(zé)干警必須在新的工作崗位上以實際行動證明自己確有真才實干，不是“庸官”、“太平官”。三是責(zé)任性質(zhì)。及對于那些因承擔(dān)道義責(zé)任和象征性責(zé)任而下臺的干警，允許其復(fù)出；對于那些因嚴(yán)重?fù)p害國家、社會和他人利益而去職的干警，不予復(fù)出。

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（作者單位：江西省鷹潭市人民檢察院）