德國食品安全監管體系的啟示

德國人對本國生產的食品很自信，甚至充滿自豪。這是因為德國政府致力于加強和鞏固“從田地到餐盤”的食品控制能力，包括對化肥、農藥、獸藥、飼料、運輸工具、標簽等使用的監管。全國建立起了食品追蹤機制和統一數據庫、轉基因食品的追蹤系統以及食品和飼料快速預警系統（RASFF）。實施的多項食品安全策略，較為有效地解決了消費者對高質量健康食品的需求與生產經營者追求經濟利益之間的矛盾，促使了消費者利益和產業利益達成平衡。因此，我們說德國食品贏得民眾高度的信任和評價絕不是偶然和單方面的。

一、保障食品安全的目標和原則明確

在德國，一個中等規模的超市能提供近萬種食品。面對如此種類繁多的食品，德國政府清楚地意識到食品的花樣多變是有其“代價”的，全球化市場、國際物流和轉瞬即逝的生產和消費方式也隱含著新的風險，要求新的食品安全策略。德國現有200多項關于食品安全的法律、規則和規定，從農藥殘留最高限量規定到消費者知情權規定，所有規定均服務于食品安全的三項基于德國和歐盟法律的主要目標：一是保護健康，僅允許提供安全的食品；二是保護消費者不受欺騙；三是向公眾提供實事求是的信息。

為了實現較高的安全水平和有效的風險管理，德國政府在食品安全領域制定了“七項基本原則”。基本原則體現了食品安全網絡中的責任和作用劃分，并且構成“食品安全大廈”的砥柱。

1.食品鏈原則：無論是面包還是盤中的牛排、或是桶裝啤酒，所有保證食品質量安全的措施必須沿著總食物鏈前后一貫地進行，這是因為任何一個單個環節的錯誤都可能影響到整個食品鏈。在國家層次上，2005年通過的食品飼料法典（LFGB）是一個完整的法規和控制系統，適用于“從田地到餐盤”的所有階段。

2.企業家責任原則：每個食品或飼料生產加工者，無論他是農業經營者、面包師或啤酒制造商，都得承擔食品安全的主體責任。在LFGB中有一個概念“謹慎義務”，規定了食品生產商的責任是從原料和配料選擇開始，一種嚴格的說法指出只有當顧客享用后，謹慎義務才算完成。如果一個生產商忽視其謹慎義務，可能給他帶來嚴重后果，因為他必須為因產品缺陷導致的損失承擔責任。

3.可追溯原則：自2005年1月以來，生產商不僅必須記錄各種食品的去向，而且還必須證明產品的原料來源。這樣，在萬一發生產品污染的情況下，能夠很快地找到原因?？勺匪菰瓌t適用于所有的食品生產商。

4.獨立、科學的風險評估：針對處理瘋牛病事件的缺陷分析，聯邦審計總署海達·馮·韋德爾署長提出建立一個不受政治、社會和經濟界影響的，能夠獨立從事研究和發表成果的機構，為此聯邦政府于2002年成立了聯邦風險評估研究所（BFR）。自成立以來該所的科學工作者已經完成了一萬份以上的專業評估報告。評估報告為聯邦部、聯邦局的決策和法院的判決提供了科學依據，也用于在歐盟和國際范圍與科學家進行討論，以及向記者、消費者中心和公眾發布信息。

5.風險評估和風險管理分離：首先由科學工作者在不受任何政治與經濟界影響的情況下撰寫評估報告，之后才是風險管理者參與。風險管理者在決策前必須考慮到環境問題、社會和經濟利益等各方面，選擇最好的降低風險的措施。

6.預防原則：德國政府一直認為“防重于治”，這是因為風險始終是不能得以徹底澄清的。例如人們可能發現到目前為止尚未知曉的有害物質，這時預防原則有助于責任人作出決策，采取適當的措施來降低消費者的風險。

7.風險溝通透明化：在德國，政治、經濟和科學界就科學的風險評估和降低風險的措施進行討論，最后以適當方式主動公開關于新風險的信息。聯邦食品、農業和消費者保護部（BMELV）資助承擔溝通任務以及代表消費者利益的組織，如商品測試基金會、聯邦消費者中心聯盟、消費者保護、食品和農業信息服務協會、德國營養協會。

二、保障食品安全的法律體系和機制完備

早在1879年，德國就制定了《食品法》，此后政府不斷根據科學技術和知識的新發展修訂食品生產和銷售方面的法律法規，使得食品安全法律體系不斷完善。2005年9月，聯邦政府在考慮到一些動物與人類有密切關系，而這些動物在食用飼料后飼料中的某些有害物質可能通過食物鏈的傳遞最終作用于人體后，頒布了《食品、日用品和飼料法》（LFGB），簡稱為“食品飼料法”。 LFGB是德國關于食品安全的基本法律，適用于所有在德國市場上的食品、飼料以及所有與食品有關的日用品。

德國食品安全的法律體系，從類型上看分為通用法和專門法。通用法適用于所有的食品生產和銷售領域，具有兩個層面：一個是歐盟法，適用于歐盟所有的成員國；一個是聯邦法，適用于聯邦德國所有的州。歐盟法是指2002年以來由歐洲議會和歐盟委員會先后頒布，并于2005年和2006年逐步實施和生效的九個關于食品生產和食品安全的法律文件。德國政府將這九個文件整理成冊，統稱為通用食品法中“2002年178號基礎條例”?；A條例為預防瘋牛病和禽流感等重大疫情的發生構建了一套各成員國協同作戰的快速反應機制和預警系統。聯邦法則適用的是德國“食品飼料法”、“食品衛生條例”、“食品標簽和標注的規定”以及“添加劑許可條例”等。聯邦法和歐盟法是相互協調、補充和完善的關系。德國的專門法有“食品運輸器皿條例”、“禽類法”、“葡萄酒法”、“牛奶條例”、“營養食品條例”以及對飲用水和轉基因產品的管理和規定等。

三、保障食品安全的監督網絡和體系完善

德國政府于2001年元月將原聯邦食品、農業和林業部改組為聯邦食品、農業和消費者保護部（BMELV），下設聯邦消費者保護與食品局（BVL）和聯邦風險評估研究所（BFR）兩個新機構。隨著這兩個專業機構的建立和健全，德國的糧食等各類食品的安全保障和消費者權益得到了有力的加強。

聯邦食品、農業和消費者保護部是德國食品安全的控制中心。國內各條戰線的工作在這里匯合，如官方的監督報告、科學的評估報告、聯邦議會辯論記錄、歐盟層次的聽證和討論記錄、經濟界和協會社團的信息，當然也包括新聞發布。由于德國食品法律中約有80%～90%是以歐盟法律法規為依據的，BMELV的一項重要任務便是保持與布魯塞爾（歐盟總部）的緊密聯系，并且在歐盟代表德國的利益。作為德國食品安全的協調和危機中心，聯邦消費者保護與食品局（BVL）的一個重要任務是改善聯邦州之間的行動合作和支持各州在這方面的相關工作，并負責聯邦、州和歐盟之間的協調工作。特定的風險管理任務，由BMELV委托BVL完成。如果出現食品危機，BMELV將在BVL設立危機指揮中心，BVL在審查和批準農藥、獸藥、飼料添加劑、轉基因生物體和新型食品方面也起到關鍵作用。BVL的大量實驗室具有“國家基準實驗室”的地位，這些實驗室研發分析程序的標準，為監督機構的同行人員提供包括信息溝通等方面的咨詢。德國的16個州均設有州食品、農業和消費者保護部，416個行政區均設有食品和獸醫監督局，負責對本轄區企業的產品和質量管理進行抽樣檢查。各州部協調州層次的監督工作，并與聯邦部密切合作。歐盟食品和獸醫局（FVO）負責檢查成員國的監督體系，這樣最終形成一張完善的食品安全監督網絡。

四、保障食品安全的檢驗檢測體系全覆蓋

德國的食品安全監管以檢驗檢測為基礎，檢驗標準和操作規范保持統一。官方和非官方的多層次檢驗檢測機構和體系大體上分為三個層次。第一層次為企業自我檢測；第二層次是介于企業與政府之間完全獨立的中介檢測；第三層次是政府檢驗檢測。由于食品企業重視，自覺地加強自我檢驗，因此從源頭上確保了食品安全。中介檢測機構獨立于企業和監管部門之外，有利于防止權利濫用，從而確保了檢驗結果的真實、準確和公正。

按照《聯邦法》的分工，食品監管屬于聯邦各州的職權。通過學習考察，我們了解到僅僅是在下薩克森州就設有49個專職的食品監督機構。他們對食品生產和銷售企業的檢查是不定期的，事先也不通知，基本采取飛行檢查的方式。至于檢查的頻率，則取決于兩大因素：一是企業生產或銷售食品的敏感度。食品的敏感度愈高，檢查的頻率自然就高，比如新鮮的牛羊肉或蔬菜等。二是依據以前抽查檢測的結果。對企業而言，10次抽查10次合格，今后對其檢查的頻率就低，反之就高。無論是對企業的監管還是對市場的監督，在德國都實行現場采樣，然后由官方食品檢驗研究所對樣品進行檢測的方式。以科學數據說話，一來可以驗證企業的自查體系是否合格，二來可以減少人為因素，避免與企業發生直接碰撞。

考慮到任何安全都是相對的，沒有上限值的，德國聯邦政府為食品監督的現代化提出了一攬子措施，其中包括對監督機構審查的跨州質量管理、監督員輪換原則和在進行監督時遵守的“四只眼原則”（雙人原則）。聯邦局建立了一個電子數據處理平臺，用于各州與聯邦政府之間的快速信息交流。

五、保障食品安全的風險防范體系健全

德國政府對食品的風險性始終給予高度重視，他們認為由于科學發展水平的局限對許多有害物質還不知曉，因此對食品的認識還有不可知性。鑒于此，官方始終強調風險評估、風險管理和風險溝通的共同作用，對食品安全風險的防范貫徹始終。政府采取下列三種辦法：一是對食品安全貫徹“防重于治”的預防原則。2002年，瑞典官方機構第一次成功證明大量的含淀粉食品，例如炸薯條、薯片和脆面包含有害物質—丙烯酰胺，盡管當時人們還不確切地了解它的有害程度。為了降低食品中這種物質的含量，德國政府實施了一個有效的預防性降低方案，從而明顯降低了消費者的風險；二是堅持獨立的、科學的風險評估；三是必須以適當的風險溝通手段向公眾提供風險相關信息。

六、啟示和借鑒

我國食品安全監管正處在發展轉型的關鍵期，如何借助各方優勢后來居上，實現跨越轉型，需要我們認真研究和共同努力。他山之石，可以攻玉，借鑒德國先進經驗，我認為當前應注重和加強以下幾方面工作：

一是要注重加強食品安全社會誠信體系的建設。建立良好的食品安全社會誠信體系，對于健全食品安全法律制度體系至關重要。市場經濟是法制的經濟更是誠信的經濟，但在中國經濟轉型的過程中，唯利是圖、背信棄義似乎已成為許多不法商販通向財富的捷徑。在構筑我國食品安全保障體系的同時，我們可以借鑒德國先進的食品安全管理經驗，結合自身實際情況，加快我國食品安全社會誠信體系的制度建設，真正把食品企業對社會的食品安全責任轉化為自己的自覺意識。具體措施如加強政府引導和宣傳教育，培育誠信守法的良好社會氛圍；加大社會公眾和輿論監督，建立行業協會自律機制；發揮非政府組織的作用，加強行業的誠信自律，規范企業的經營行為；建立食品安全信用檔案，將食品生產的全過程進行詳細的記錄存檔，對食品安全情況進行跟蹤監測。

二是要注重建立一套生產企業人員強制培訓上崗制度。湖南省實行的食品生產許可制度雖強調了人員培訓，特別是化驗員資質培訓，但并沒有包括企業所有從業人員。實際上每個企業員工都會不同程度涉及食品生產加工鏈的某一環節，都應承擔食品安全的相應責任。因此，有必要借鑒德國經驗，建立一套行之有效的培訓上崗制度。培訓的內容包括：存在的問題，對建筑和車間的要求，微生物學，食品儲藏，食品追溯和召回制度，清洗與消毒，個人衛生，食品衛生，企業衛生，防范病蟲害，風險分析以及如何證實食品符合法律規范的基本要求。

三是要充分注重企業的自我監控和自我檢查，提高企業自律性。食品企業必須建立一套可行的、有效的自我檢查制度和自我監控措施。自我檢查的要素包括原料、輔助材料、半成品、成品、加工過程和設備設施，還包括食品或生產過程可能受到生物、化學和物理污染的情況。檢測結果應該全部詳細登記備案，供監督人員進行審核。由于企業都有詳細的原始數據，因此一旦發生食品安全問題，可以在較短時間內查明問題出在哪里。德國法律特別規定食品企業在遇到有人向其推銷不安全或不可食用商品的情況下，必須履行報告義務。法規還詳細列舉了如何保護那些將企業異常情況向外報告的企業職工的措施。

四是要注重加強消費者的責任意識教育，強化消費者權益組織的作用。在如今豐富的食品市場供給情況下，食品安全不僅意味著生產商和管理機構承擔重大責任，而且對消費者也是如此。簡單地說，食品安全不僅是生產商的責任，消費者自身也要承擔責任。在德國，消費者權益組織是消費者的政治利益代表，支持消費者實現其權利，而不是代替政府行使監督權利。他們通過宣傳教育使消費者對食品安全敏感，負責向廣大消費者提供食品和其他商品以及服務業的質量、價格等咨詢。雖然國家為他們提供財政支持，但該組織的工作及運作方式都是獨立于政府和企業的。

五是要注重狠抓食品安全的細節工作。在當今講求精細化的時代，細節往往能顯示企業的專業水準，突出廠家的內在素質。德國人之所以在確保食品安全方面卓有成效，關鍵之處在于狠抓細節，從而保證了各項措施和標準不折不扣地落到實處。德國超市里的蔬菜水果洗得干干凈凈，包裝得整整齊齊，并且明示了各類蔬菜和水果所含的營養成分及熱量值，讓消費者一目了然。

（作者單位：湖南省衡陽市質量技術監督局）