淺談我國城鎮住房制度改革歷程與存在的問題

【摘要】我國城鎮住房制度改革經歷了漫長而曲折的歷程，在這一過程中，政府嘗試了不同的改革方式試圖解決國內住房問題。通過簡要回顧了自1978年來三十余年的城鎮住房制度改革歷程，在肯定房改取得巨大成就的同時，還提出了目前存在的一些不容忽視的問題。

【關鍵詞】住房制度改革；經濟適用房

新中國成立之初，社會經濟凋敝，百廢待興。政府利用計劃與行政命令配置資源，確保稀缺資源能夠首先滿足重工業部門的發展需要。計劃經濟體制由此形成，而低租金、實物配給式的傳統城鎮住房制度也相伴而生。傳統住房制度作為計劃經濟體制的重要組成部分，為緩解建國初期的住房需求起到了積極作用。但是，隨著經濟體制改革與對外開放新歷史時期的到來，傳統住房體制的弊端也日益暴露出來，主要表現在：

1.政府、企業財力負擔日益加重。傳統城鎮住房制度下，國家和企業每年要拿出相當多的資金用于住房建設和維修。這種投資雖然占財政支出很大比例，但相對于巨大的居民住房需求仍只是杯水車薪。

2.住房建設與經濟發展相脫節制約了房地產業發展。由于公房制度長期實行無償分配和低租金的福利體制，住房的投融資機制被嚴重扭曲，建筑業和相關服務業市場狹小，無法積累產業發展資金，更不可能發揮經濟帶動作用。

住房所特有的“雙重屬性”即社會屬性和商品屬性，決定了它既是保障人民安居樂業、維護社會穩定的重要環節之一，也是促進國民經濟發展的最重要組成部分之一。因此建國初期的傳統住房制度已經不再適合新的歷史時期的需要，無法滿足人民日益增長的住房需求，改革勢在必行。

一、我國城鎮住房制度改革歷程

我國城鎮住房制度改革是一個長期摸索、穩步推進的過程，可以把1980-1987年看作福利住房制度的破冰時期、1988-1997年為改革全面起步階段、1998年至今為改革的深化階段。

1、福利住房制度的破冰時期（1980-1987年）

根據相關統計資料，1952-1978年中國包括農村住房在內的住房總投資僅占同期基本建設投資的7.5%，僅占GDP的0.7%。住房投資的長期嚴重不足導致至1978年城市人均居住面積由1950年的4.5平方米下降到3.6平方米（人均建筑面積6.7平方米），缺房戶869萬戶。針對國內住房困難，鄧小平同志提出：“解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個人手中的錢動員出來”。根據鄧小平同志的談話，國家建設委員會起草《加快城市住宅建設的報告》。中國城鎮住房制度改革從此拉開序幕。

1980年4月，鄧小平發表了著名的、具有歷史意義的《鄧小平關于建筑業和住宅問題的講話》。不久，1980年6月中共中央和國務院批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》正式提出實行住房商品化政策，允許“準許私人建房、私人買房、準許私人擁有自己的住房”，這是對建國后把住房看作福利品的傳統觀念的一次重大顛覆。從此，地方局部試點逐漸展開。

這階段房改的主要內容以公有住房出售為主。政府試行“三三制”售房，即個人只需付出三分之一，其余部分由國家和企業補貼。但補貼售房改革讓地方政府和單位背負上過重的財政負擔，同時公房的低租金制度，租買比價不合理，也使得公房體制內人們對自購住房興趣不高；售房對于住在公房且住房條件較好、租金低的人來說，有損其利益，他們表示不滿和反對。因此，在各方的不滿聲中，補貼售房試驗在1986年3月被叫停。

1986年試點售房實驗受挫后，中國房改的中心從單純推動售房轉移到推動租金改革，希望“以租促售”。1986年，國務院住房制度改革領導小組提出了“提高工資、變暗補為明補、變實物分配為貨幣分配、以提高租金促進售房”的整體房改思路。在這時候，住房分配已經從實物分配轉為部分貨幣化分配。

2、改革全面起步階段（1988-1997年）

這段時期內，舊的福利住房體制的慣性十分巨大，再加上社會經濟和收入分配等方面綜合配套制度沒有同步發展，這樣福利住房制度依然占據主體，但同時新的由市場化機制提供的商品住房也在夾縫中旺盛生長。由此中國城鎮住房進入了福利住房與商品住房并存的雙軌制時期。

3、改革的深化階段（1998年至今）

1998年是中國住房制度改革和住房事業發展歷史上歷史性的一年。1998年7月《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（以下簡稱“98年23號文件”）明確提出要穩步推進住房商品化、社會化，停止住房實物分配，逐步實現住房分配貨幣化的目標。住房制度改革由此真正觸及核心，新的住房供應機制與體系應運而生。

二、住房制度改革中存在的問題

從1980年小平同志關于住宅問題的講話至今，中國房改走過了30余年歷程，取得了輝煌的成就：城鎮居民的居住條件大幅改善，人均居住建筑面積從1978年的6.7平方米提高到現今的30余平方米；建立了市場化的新型城鎮住房體系；房地產業成為帶動國民經濟高速發展的支柱產業等。但是，在輝煌成就的背后，我們也應該清醒認識到房改中存在的問題。

房地產業在國民經濟體系中地位過高。1997年亞洲金融危機的突然襲來，為了應對危機，擴大國內需求，中央決定把房地產業盡快培育成為新的經濟增長點，1998年以后，房地產業逐步發展成為國民經濟體系中的支柱產業。但是，由于我國當時依然把GDP增速作為考核地方政府政績的核心標準，因此房地產業巨大的GDP貢獻率導致地方政府過分倚重該產業，使得社會資源過度集中于該產業領域，嚴重影響我國經濟的可持續發展。

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