北京市豐臺區集體建設用地統籌利用問題探討

【摘要】北京市豐臺區城鄉結合部歷經二十年的建設，特別是麗澤金融商務區、豐臺科技園二期、城南行動計劃、園博會、種子大會等一批重點功能區的建設，推動了城市化進程，為改善首都生態環境，提升區域綜合實力，改善群眾生活等方面做出了重要貢獻，但是城市化建設過程中也反映出土地利用不盡合理的問題。本文在參加豐臺政協豐臺區城鄉結合部地區建設相關問題調研的基礎上并結合青龍湖體育公園對土地利用的問題及原因進行分析，認為主要問題是建設用地零散分散，沒有大項目帶動的話土地利用效益不高。產生的原因主要是是集體土地村級所有制度存在缺陷和缺少統籌利用規劃及統籌利用管理機制，對此本文從制度改革入手提出了集體土地統籌利用建議。

【關鍵詞】北京；城鄉結合部；集體土地；統籌利用

1、豐臺區青龍湖體育公園項目個案分析

十八屆三中全會提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。青龍湖體育公園項目是基于集體經營性建設用地流轉為基礎的市場主導的開發項目。項目的建設反映出了豐臺區集體建設用地流轉面臨的普遍問題。

1.1青龍湖體育公園項目概況

青龍湖體育公園總占地面積約2583畝，涉及3個村莊，分別是西莊店村、魏各莊村、沙鍋村。集體經營性建設用地成碎片分散在三個村莊，且分散在農用地和宅基地中間，給企業的開發利用帶來挑戰。

青龍湖公園項目是成規模的整體規劃，企業在開發過程中就需要對規劃內的的農地進行保留用途的租賃承包，對于耕地、林地采取的是租賃措施，即租賃其30年的承包經營權。另外，由于土地的權利人是村集體，而體育公園又涉及多個村集體，因此，項目的開發過程比較復雜，建設時間也比較長。

如圖2，三個村莊總面積為3911畝，而豐臺區青龍湖體育公園的占地面積為2583畝，其中只有358畝為集體經營性建設用地。具體各個村莊涉及農村集體經營性建設用地的明細情況見表1：

2225畝農用地都是要保留其用途的，這要求用地企業在開發過程中以項目特色克服建設用地少的困難。用地企業與農村集體經濟組織合作，以觀光休閑、創意構想、會展、景觀主題、溝域特色、公園式旅游觀光休閑果園、市民可租賃的觀光體驗型農業、環城都市型現代蔬菜展示體驗帶、農業觀光旅游（農業主題公園）、發展低碳農業與循環農業等為概念既充分利用村集體經營性建設用地用，又較為合理的利用了農用地。

1.2青龍湖體育公園項目建設反映出的主要問題

首先，豐臺區集體土地產權主體是村集體，即村集體經濟組織擁有村集體土地的所有權，負責經營本村的集體經營性建設用地。由于項目規模的要求，青龍湖公園項目用地涉及三個村莊的產權主體，這就需要企業進行多方協商，協商審批過程復雜繁瑣，既影響效率也可能因為協商不成功導致規模經濟的縮小給企業帶來風險。

其次，由于集體經濟組織法律地位，管理規范等原因，村集體組織市場主體作用難以發揮。這三個村莊都是以集體經營性建設用地的使用權入股、參股的方式參與青龍湖項目的開發，不直接參與項目的運營管理，這種合作方式限制了村集體參與的程度，制約了集體經濟的發展壯大。

第三，村集體經濟組織參與項目所得收益由農村集體經濟組織進行村內分配，具體的分配方式由村民代表大會商議。由于集體經濟組織產權制度的局限，村民不直接持有股份，收益如何分配引發很多矛盾，存在分配不公的現象，村民的利益難以得到充分的保障。

2 豐臺區集體建設用地流轉面臨的問題及原因分析

2.1 缺乏統籌規劃設計導致土地利用的規模效益和整合效益不高

目前豐臺區集體建設用地的開發利用主要采取“一村一策”的規劃編制方式，雖然能因地制宜地安排各類用地和指標，照顧各村的利益，但客觀上造成了建設用地零散分散，單塊面積小的局面，各村土地資源難以整合統籌利用，土地利用的規模效益和整合效益難以實現等方面問題。首先，村級集體經濟組織既是規劃實施主體，又是利益主體，在規劃實施過程中往往只關注本村的利益，在追求自身利益最大化的同時，客觀上忽視了鄉級區域土地利用效益的最大化。其次，城鄉結合部地區規劃編制承擔著多項目標和任務，既要解決“三農”問題，完成城市化，又要完成綠化隔離、基礎設施和公共配套服務設施建設，還要滿足政府收益、保障房建設等任務。村級集體組織有限的土地資源難以承載過多的任務目標，而各村之間土地資源又難以整合統籌利用，村級土地利用規劃也就很難實現土地利用的科學性與合理性。第三，由于開發建設周期長，政策、市場變化快，造成既有規劃方案難以實施，形成了規劃反復調整的局面，再加上規劃調整的背后是各方利益調整反復博弈的過程，使得規劃調整的時間人為的延長，土地開發利用很難按計劃取得效益。

2.2集體土地村級所有制形式的阻礙了土地科學合理的統籌利用

首先，由于歷史原因，城鄉結合部地區在農村核算體制上，主要采取以行政村為單位的獨立核算形式，集體土地所有權采取村級集體所有形式，這在制度上造成各村利益相互分割、相互獨立，管理體制相互封閉，上級政府很難統籌規劃管理各村的建設用地。其次，由于村集體的建設用地面積很難滿足項目的用地規模要求，村集體經濟組織很難獨立的開發利用建設用地，而缺少各村的統籌協調機構和機制，使得各村的土地也很難統籌利用，只能靠用地企業與各村溝通協調，反復報批跑手續，這樣不僅難度大也無形中增加了企業的開發成本和風險，制約了企業規模效益的發揮，極大的阻礙了鄉域土地資源的統籌利用和整合利用，土地利用的規模效應和整合效益難以實現。

2.3農村集體組織的產權制度難以適應市場的要求

明晰的產權是市場化的前提，也是收益分配公平的基礎。農村集體經濟組織雖然參照現代企業制度搭起了組織框架，但尚未能有效運轉。部分村集體經濟組織依然延續傳統的治理模式，董事會、監事會、管理層作用發揮不夠充分，特別是股權權能不完整，股民股權封閉運行，抵押權、轉讓權尚未放開，資本、資產運營功能缺失，很難適應市場的要求。

2.4農村集體經濟組織的法律地位不明確導致市場法人主體缺位

現在的農村集體經濟組織是在原來農業生產合作社和人民公社的基礎上經過改革形成的，是社會主義勞動農民實現集體所有的合作經濟組織，也是農村統分結合雙層經營的組織載體。《民法通則》明確了企業、機關、事業單位和社會團體四類法人組織。在農村基層組織中，村基層黨組織依據《黨章》設立，村民委員會由《村民委員會組織法》進行調整，農民專業合作社由《農民專業合作社法》規范。而由于國家層面對農村集體經濟組織尚未立法，作為合作經濟性質的農村集體經濟組織的法律地位始終沒有得到明確，不能依法進行注冊登記，不能成為獨立的市場主體，在運行中與其它基層組織職能交叉不分，無法履行自身的獨立財產權1。在農村集體經濟組織法人地位不明確的情況下，農村干部的權利與經理人的權力混淆，農村集體經營性建設用地的經營、處置以及收益分配都受農村干部的個人素質限制，難以在市場中以同等的身份與其他企業合作和競爭，發揮市場主體作用。

2.5新型集體經濟組織運行管理不規范導致決策的不科學分配的不公平

通過改制形成的農村股份合作經濟組織，是一種新型的集體經濟運行管理組織形式，只是參照現代企業制度設立了相應的組織架構，還很難按現代企業管理規范運行。改革后的新型集體經濟組織盡管普遍設立了股東（股東代表）大會、董事會和監事會等組織機構，但在實際運行中，有些村還沒有完全按照新型集體經濟組織章程規定的要求運行，仍然按傳統方式進行管理，民主決策、民主選舉、民主管理、民主監督還不能完全落實到位。這樣在決策上很難根據市場的變化及時做出科學合理的決策；在收益分配上，仍然沿襲傳統福利分配或者福利與按股份紅并行的分配方式，沒有嚴格實行按股份分紅，難免出現分配不公現象。

3 統籌利用集體土地的建議

3.1以市場主導，政府引導為原則，做好集體建設用地的統籌規劃設計

（1）鄉域規劃統籌。打破各村單獨實施規劃的原有模式，統籌鄉級區域土地資源，合理調整規劃用地和規劃指標，綜合平衡建設指標。通過規劃統籌，盡量解決建設用地零散分散問題，在保建設用地不增加、規劃綠地不減少的前提下，為建設用地的規模化利用創造必要的條件，提高土地利用效益。

（2）區域開發統籌。加大集體建設用地開發利用的統籌力度，變“村自為戰”為區域統籌，打破“各村算各帳、村村算不平”的方式，在更大范圍和空間內進行土地的統籌開發和區域成本核算，以平衡開發成本，平衡利益分配，實現區域利益最大化。加強一級開發統籌力度，在鄉級層面形成統一的管理體制，統一的成本核算體系和統一的利益共享機制。

（3）產業發展統籌。以市場為主導，京津冀協同發展綱要為指導，在鄉或更大的范圍合理規劃布局產業，實現“職”“住”合一，符合首都功能疏解要求的集體產業發展目標。積極引導集體經濟增長發展壯大。

3.2改革創新集體經濟組織的法人實體，統籌利用鄉鎮土地

積極探索集體建設用地統籌利用模式和流轉方式。及時總結北京統籌利用集體建設用地試點工作經驗，積極推廣成功的統籌利用模式，例如，比較成功的西紅門的集體用地統籌增量辦法，來廣營的鄉村入股招商統籌模式，東升鎮的存量資產統籌模式和崔各莊鄉的產權與股份制改革統籌辦法等，可以借鑒崔各莊鄉社區股份合作制改革試點經驗進行產權與股份制改革，實現土地資源的鄉級統籌，即組建鄉級土地股份公司，各行政村用集體土地使用權入股，各村集體成為公司股東，股權占比依據各村集體土地占全鄉土地面積的比例確定。土地股份公司負責土地的統一經營，各村按照實際投入的土地面積獲得相應收益，實現土地資源的鄉級統籌。

按照十八屆三中全會提出的“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”的精神，盡快研究出臺有關配套政策和具體實施細則，使集體建設用地合理的流轉起來。通過流轉對接統籌利用，通過市場配置土地資源，實現土地利用效益的最大化。

3.3改革集體經濟組織產權制度，完善運行管理體制

深化產權制度改革，推進福利分配向股份分紅轉變。村經濟合作社改制為股份經濟合作社，將農村集體經營性建設用地的權益股份化，以股份形式量化到每個集體成員，根據個人所持股比例進行收益分配，做到分配的相對公開、公平、公正，維護集體經濟組織成員的長遠利益，平衡各村的利益關系。

進一步加快政企分離，增強集體經濟組織市場競爭能力。結合整建制撤村轉居進程，理順集體經濟組織與村（居）委會的關系，明確集體經濟組織的市場主體地位以及合作經濟屬性，逐步推動基礎設施和公共服務等社會職能的分離，減輕股份合作企業負擔；積極推進資源資產化、資產資本化、資本股份化、股份市場化，鼓勵股份合作企業的子公司進行市場化、公司化改革。

3.4建立區域利益分享機制和籌資融資統籌協調機制

深入研究土地、資源和規劃指標等區域統籌過程中的利益分享機制，以公開、公平、公正、共享為原則，從資金、政策、勞動力安置、集體經濟發展等多方面入手，探索實物分配、資產量化、收益分成等多元化利益分享機制，形成清晰的跨區域統籌利益分享機制。

建立區級統一的籌融資渠道和平臺，統一對接各村融資需求，統一對接各類融資機構、統一籌措抵押和擔保物，根據項目成熟度、工作進展和要求，支持各類項目主體統籌開展融資工作，保障城市化建設順利開展。

參考文獻

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