北京豐臺區城鄉結合部城市化建設面臨的問題及化解建議

【摘要】城鄉結合部是大城市城市化建設的重點和難點區域。1994年北京啟動了綠化隔離地區試點建設工作，豐臺區城鄉結合部歷經二十年的建設，在為改善首都生態環境，提升區域綜合實力，改善群眾生活等方面做出了歷史性貢獻的同時也存在急需解決的問題。本文在參加豐臺政協豐臺區城鄉結合部地區建設相關問題調研的基礎上，對存在的問題進行分析，重點分析了問題產生的主要原因，認為缺乏統籌規劃設計，農村集體土地村級所有制形式的阻礙，政策不穩定、不統一、缺乏可操作性是當前制約城鄉結合部城市化建設的根源。針對問題產生的原因，本文提出了統籌規劃，體制改革等化解建議。

【關鍵詞】北京；城鄉結合部；城市化建設；問題建議

1、豐臺區城鄉結合部城市化建設的歷程

1.1“一綠”的試點推進和全面建設階段

1994年，以《北京市人民政府批轉首都規劃委辦公室關于實施市區規劃綠化隔離地區綠化請示的通知》（京政發1994年7號，簡稱“7號文”）為標志，北京啟動了“一綠”試點建設工作。“7號文”提出將全村土地征為國有并劃撥給村集體，通過房地產開發帶動新村和綠化建設；農民“轉居不轉工”，由集體經濟組織自行安置；“真綠”實現后，按綠地面積的2-3%給予配套開發建設指標。但是1997年中央出臺《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發（1997）11號），由于耕地占補等原因，試點單位被停止辦理征地手續，試點推進工作基本處于停頓狀態。這期間豐臺有15個試點村，其中2個村城市化取得了明顯效果。

2000年，北京市人民政府印發《關于加快本市綠化隔離地區建設的意見》的通知（京政發[2000]12號，以下簡稱“12號文”），要求用3-4年的時間全面完成綠化建設任務，“一綠”步入全面建設階段。“12號文”提倡農民合作建房或引資開發建設，大力發展綠色產業，占地指標控制在綠地面積的3-5%；為避免征地困難，提出綠地不征用，人員暫不轉居，由集體自行安置等。但到2004年國家土地出讓政策發生重大改變，經營性土地必須以市場化方式（即招拍掛的方式）出讓，使自主引資開發模式受到沖擊，“一綠”建設陷入了困境。這期間豐臺一個鄉和25個村納入到建設范圍，開展了舊村改造和新村建設，由于資金、成本等原因，僅區位條件好的幾個村取得了初步成效。

2008年，為進一步加快“綠隔”建設，《北京市人民政府批轉市發展改革委關于進一步推進本市第一道綠化隔離帶地區建設意見的通知》（京政發〔2008〕17號，簡稱“17號文”）明確提出尊重歷史、面對現實的原則，針對各村實施過程中出現的困難和問題，通過“一村一策”的方式解決。“17號文”出臺以后，要求各相關部門提出相應配套政策和具體實施意見，但由于種種原因，相關部門沒有及時跟進出臺相關政策和意見，使“17號文”缺少實施細則和配套政策支撐而難以實施。

1.2“二綠”實施和重點功能區、重點工程、重點項目帶動階段

2003年，市政府出臺《關于加快本市第二道綠化隔離地區綠化建設的意見》（京政發[2003]15號），全面開展“二綠”建設。建設內容以綠化為主，不涉及舊村改造和新村建設，按實現綠化面積給予3%的配套開發用地指標。但是由于沒有配套政策和實施細則跟進，3%的開發指標很難落實，導致區域內的農村集體組織只有完成綠化造林的任務，卻無土地開發和產業升級的途徑和空間。

在積極推進“二綠”建設的同時，麗澤金融商務區、豐臺科技園二期、城南行動計劃、園博會、種子大會等一批重點功能區、重點項目和重大工程相繼起步建設，推動了豐臺區15個村的城市化建設。和“一綠”的自主改造開發建設的模式不同，這些項目主要采取城市土地開發模式，城市土地開發和土地儲備逐步成為城鄉結合部地區城市化建設的主要途徑。但是由于拆遷補償、回遷上樓、人員安置等事關農民切身利益的政策和“一綠”政策有所不同，又難于統一和前后銜接，給部分已啟動“綠隔”建設的村帶來了一定的負面影響，甚至形成了一些歷史遺留問題。

1.3重點村城市化試點建設階段

為徹底破解城鄉結合部地區城市化建設的困難和問題，2010年北京市委市政府啟動50個重點村城市化工程建設試點工作，首次把城市化作為工作目標，提出了“農民妥善安置、外來人口合理安排、區域產業健康發展，綠色空間同步實現”的任務，要求“政策集成、一村一策”，通過土地儲備和土地開發的方式實現城市化。豐臺有8個村納入試點，重點村建設完成了農民回遷安置和整建制農轉居任務，實現了宅基地和集體企業的全面搬遷騰退，部分土地得以入市，取得了階段性成效。但是由于重點村政策與已有政策難以合理銜接等原因，這一政策并沒有普遍推廣實施。

1.4環境整治和棚戶區改造建設階段

2014年，以《北京市人民政府關于加快棚戶區改造和環境整治工作的實施意見》（京政發[2014]18號文）為標志，全面啟動了棚戶區改造和環境整治項目。在政策上，簡化了行政審批手續，下放了審批權限，與國開行合作搭建了市級統貸平臺等，但是目前尚無配套政策和實施細則出臺。豐臺有22個村納入了改造范圍，其中2個村已經啟動，其他村尚在前期準備中。

2、北京城鄉結合部城市化建設面臨的主要問題

2.1土地利用效益有待提高

豐臺區目前采取的“一村一策”的規劃編制方式，雖然能因地制宜地安排各類用地和指標，但客觀上造成了規劃分散，資源無法統籌利用，土地利用的規模效應和整合效益難以實現。首先，村級集體經濟組織既是規劃實施主體，又是利益主體，在規劃實施過程中往往只關注本村的利益，在追求自身利益最大化的同時，客觀上忽視了鄉級區域土地利用效益的最大化。其次，城鄉結合部地區規劃編制承擔著多項目標和任務，既要解決“三農”問題，完成城市化，又要完成綠化隔離、基礎設施和公共配套服務設施建設，還要滿足政府收益、保障房建設等任務。村級集體組織有限的土地資源難以承載過多的任務目標，各村之間土地資源又難以統籌整合，村級土地利用規劃也就很難實現土地利用的科學性與合理性。第三，由于開發建設周期長，政策、市場變化快，造成既有規劃方案難以實施，形成了規劃反復調整的局面，再加上規劃調整的背后是各方利益調整反復博弈的過程，使得規劃調整的時間人為的延長，土地開發利用很難按計劃取得效益。

2.2土地開發難度大

受區位、成本、搬遷、手續和資金等因素的影響，城鄉結合部土地開發難度大，進展緩慢，例如葆臺村2009年完成了地上物拆遷，至今歷時6年，但土地仍未入市，人員仍未轉居安置。土地開發難度大主要體現在：一、隨著房價、地價的不斷攀升，土地開發成本不斷提高，導致資金平衡難度越來越大；二、隨著宏觀調控政策的變化，涉“房”融資條件和渠道逐步收緊，抵押和擔保條件越來越嚴，而村集體資源有限，缺乏抵押擔保支撐，難以滿足銀行等融資機構的抵押擔保要求，同時，隨著地方政府融資平臺和債務平臺的進一步清理和規范，各村改造建設項目也很難再利用政府融資平臺，農村集體組織融資籌資困難；三、由于缺乏統一的搬遷補償標準和政策，造成同區位間的各村搬遷補償標準不統一，同一個村內部前后標準也難以統一，使得村民互相攀比觀望甚至“找后帳”，嚴重影響搬遷進程，同時項目區域內的城市居民和國有單位受制于歸屬單位和產權關系的復雜性和政策的限制，搬遷難度更大。搬遷騰退困難不僅延長了土地開發時間，增加了開發成本，也大大增加了開發建設的不確定性和風險。

2.3農村集體產業發展困難

（1）用地難落實，建設難同步。現行兩種集體產業建設模式都存在一定的困難和問題：實物還建模式缺乏指導細則，往往由村集體和二級開發商單獨協商，往往是久拖不決；留地自建模式則受制于土地出讓方式的限制，主要靠市有關部門采取“一事一議”方式報市政府審批，審批周期長，且存在不確定性。對于納入土地儲備或土地開發的村莊，需要等待完成一級開發結案后，才能辦理集體產業用地出讓手續，產業項目很難與搬遷同步啟動，拉長了建設過渡周期，增加了集體經濟負擔。

（2）產業轉型升級難，發展環境急需改善。集體產業用地規劃分散，布局零散，用地面積小，相互之間缺乏產業關聯，整合提升難度大。城鄉結合部地區基礎設施和公共服務設施投入力度和建設水平與規劃要求及現實需求差距較大，道路實施率低，市政設施承載力弱，文化設施、教育設施和醫療設施等公共服務設施建設滯后的環境也制約了集體產業的發展。

（3）農村集體經濟組織法人治理結構不完善，缺乏市場競爭力。農村集體經濟組織雖然參照現代企業制度搭起了組織框架，但未能有效運轉，部分村集體經濟組織依然延續傳統的治理模式，董事會、監事會、管理層作用發揮不夠充分。特別是股權權能不完整，股民股權封閉運行，抵押權、轉讓權尚未放開，資本、資產運營功能缺失。

3、城鎮化建設面臨問題的原因分析

城鄉結合部城鎮化建設中形成的諸多問題，既有現實的原因，也有歷史積累的矛盾，歸納起來主要有以下幾個方面的原因：

3.1 缺乏統籌規劃設計

城鄉結合部地區市場化建設雖然歷經20余年，但一直以來缺乏全局性、系統性和科學性的統籌規劃設計，開發建設基本上是村自為戰，各干各的，缺少區域發展定位、建設目標、總體規劃、實施路徑等頂層規劃設計的指導，相對應也就缺少統籌管理機制來協調各村的利益，導致土地利用難以實現規模效益和整合效益。

3.2農村集體土地村級所有制形式的阻礙

由于歷史原因，豐臺區在農村核算體制上，主要采取以行政村為單位的獨立核算形式，集體土地所有權基本上采取村級集體所有形式，這在制度上造成各村利益相互分割、相互獨立，管理體制相互封閉，上級政府很難統籌規劃管理各村的城市化建設的局面，阻礙了鄉域資源的統籌和整合，土地利用的規模效應和整合效益難以實現。

3.3政策不穩定、不統一、缺乏可操作性

由于缺乏統一、長期穩定的政策，許多村莊雖處在同一區位，遇到的困難和問題也類似，但由于政出多樣，征地補償等政策標準不統一，造成村民互相攀比，利益難以平衡，人為的加大了開發建設的難度。在集體產業、綠色產業、成本審核、土地定向出讓等許多關鍵環節，由于可操作性的配套政策和具體細則遲遲不能出臺，造成依據不清、程序不明，許多項目無法正常報批，只能依靠政府領導反復與市相關部門進行協調推動，部分項目甚至只能采取“一事一議”方式報市政府批準，導致項目審批進展慢，并且提高了項目的風險，增加了融資籌資等工作的困難。

3.4政府管理體制、管理理念與快速發展的城市化要求不同步

1.門檻眾多，路徑不明導致行政審批效率低。城鄉結合部城市化建設的責任和實施主體都在區、鄉，但是審批權限大部分在市級部門，在審批過程中，多采取區級部門先把關、再與市級部門溝通協調、最后由市級部門批準的流程，由于涉及部門較多、程序復雜、時間較長，加之由于擔心審批責任，各級職能部門對審批環節慎之又慎，經常出現審批材料互相前置、相互制約，臨時性增加審批材料、更改審批程序的情況，導致審批手續緩慢，嚴重制約了項目進度。

2.政府過多的依賴行政手段，強調政府的主導作用，市場手段和集體經濟組織的主體作用發揮不夠。在城鄉結合部城市化建設過程中，政府往往是強調“十年任務兩年完成”、“3至4年基本完成綠化建設任務”，拿“責任書”、“一票否決”等壓任務、壓責任，按行政命令推進、搞運動式實施，造成矛盾積壓，留下隱患。這也導致政府、村集體、開發商、搬遷戶之間利益博弈日趨激烈，使得城市化真正的主體農民被城市化，社會矛盾日益突出。

4、城鄉結合部城市化建設問題的化解建議

4.1以市場主導，政府引導為原則，做好城市化建設的統籌規劃設計

（1）鄉域規劃統籌。打破各村單獨實施的原有模式，統籌鄉級區域土地資源，合理調整規劃用地和規劃指標，綜合平衡建設指標，確保建設用地不增加、規劃綠地不減少，為控制人口規模、改善人口結構、調整產業結構、實現減人增綠的目標提供規劃支撐。

（2）區域開發統籌。加大土地資源開發利用的統籌力度，變項目帶動為區域統籌，打破“各村算各帳、村村算不平”的方式，在更大范圍和空間內進行土地的統籌開發和區域成本核算，以平衡開發成本，平衡利益分配，實現規劃目標。加強一級開發統籌力度，在鄉級層面形成統一的管理體制，統一的成本核算體系和統一的利益共享機制。加強回遷房建設統籌力度，做到全鄉統籌規劃設計、統一建設標準、統一過程監管，保障農民回遷安置的正當權益。

（3）產業發展統籌。以市場為主導，京津冀協同發展綱要為指導，在鄉或更大的范圍合理規劃布局產業，實現“職”“住”合一，符合首都功能疏解要求的產業發展目標。

4.2以體制改革促進城市化建設合理有序進行

（1）深化農村集體經濟組織產權制度改革。結合整建制撤村轉居進程，理順集體經濟組織與村（居）委會的關系，明確集體經濟組織的市場主體地位以及合作經濟屬性；逐步推動基礎設施和公共服務等社會職能的分離，減輕股份合作企業負擔；積極推進資源資產化、資產資本化、資本股份化、股份市場化，鼓勵股份合作企業的子公司進行市場化、公司化改革。建立健全以集體資產保值增值為主要內容的經濟責任制，推進福利分配向股份分紅轉變。探索土地所有權和經營權相分離的改革，采取股權激勵、高薪聘用、委托經營等方式，調動集體經濟組織經營主體的發展積極性，提高資產運營效益。

（2）積極探索集體建設用地統籌利用模式和流轉方式。及時總結北京統籌利用集體建設用地試點工作經驗，積極推廣成功的統籌利用模式。建議借鑒崔各莊鄉社區股份合作制改革試點經驗進行產權與股份制改革，實現土地資源的鄉級統籌，即組建鄉級土地股份公司，各行政村用集體土地使用權入股，各村集體成為公司股東，股權占比依據各村集體土地占全鄉土地面積的比例確定。土地股份公司負責土地的統一經營，各村按照實際投入的土地面積獲得相應收益，實現土地資源的鄉級統籌。

按照十八屆三中全會提出的“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”的精神，盡快研究出臺有關配套政策和具體實施細則，使集體建設用地合理的流轉起來。通過流轉對接統籌利用，通過市場配置土地資源，實現土地利用效益的最大化。

（3）建立區域利益分享機制和籌資融資統籌協調機制。深入研究土地、資源和規劃指標等區域統籌過程中的利益分享機制，以公開、公平、公正、共享為原則，從資金、政策、勞動力安置、集體經濟發展等多方面入手，探索實物分配、資產量化、收益分成等多元化利益分享機制，形成清晰的跨區域統籌利益分享機制

建立區級統一的籌融資渠道和平臺，統一對接各村融資需求，統一對接各類融資機構、統一籌措抵押和擔保物，根據項目成熟度、工作進展和要求，支持各類項目主體統籌開展融資工作，保障城市化建設順利開展。

4.3制定統一、穩定、可操作的城市化建設政策

市級政府進一步加強現有政策的整合和完善，及時出臺配套政策和實施細則。按照前后銜接、左右平衡的原則，統籌區位補償標準，使同一區域補償標準和政策整體統一；統籌宅基地、居民私宅和國有用地住宅補償政策和標準，使不同搬遷群體補償標準相對平衡，有序推進居民搬遷；根據當前實際情況，研究和統籌集體企業和國有企業搬遷政策和標準，適當提高補償，促進各類企業順利搬遷騰退。在政策統一穩定可操作的同時，規范審批流程，減少審批時間。

參考文獻

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