沈陽市新型城鎮化暨城鎮體系構建研究

【摘要】我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于城鎮化深入發展的關鍵時期。中央城鎮化工作會議的召開，標志著以人為核心的新型城鎮化將成為我國今后一段時間重要的發展戰略。構建新型城鎮化背景下的沈陽市城鎮體系，探索各級城鎮及城鄉發展的新模式，具有重要意義。本文通過對沈陽市城鎮體系發展特征與問題進行深入分析后，對城鎮發展的趨勢進行準確研判，在此基礎上，在區域層面提出構建大沈陽都市區格局，在市域層面提出構建“中心城區—新城—新市鎮—一般鎮”的城鎮體系。

【關鍵詞】沈陽；新型城鎮化；城鎮體系

1.引言

新型城鎮化強調城鄉統籌、城鄉一體、產城互動，是大中小城市、小城鎮協調發展、互促共進的城鎮化，自提出以來已經有許多專家學者形成研究成果：單卓然、黃亞平對新型城鎮化概念內涵、目標內容、規劃策略及認知誤區做出了解析 ；中國城市規劃設計院對中國城鎮化道路、模式與政策做出全面研究和深入解析 ；方創琳對新型城鎮化發展路徑中提升質量與內涵做出大量研究 。

準確研判沈陽市城鎮化的發展階段和新趨勢、新特點，探索具有沈陽特色的新型城鎮化發展路徑，構建走符合沈陽城市發展實際需求的城鎮體系，對于推進沈陽新型城鎮化發展，實現建設國家中心城市的發展目標、帶動東北老工業基地全面振興、率先全面建成小康社會具有重大意義。

2.沈陽城鎮體系特征、問題與趨勢判斷

沈陽市位于中國東北地區南部，是遼寧省省會，是沈陽經濟區的核心城市，是中國東北地區經濟、文化、交通和商貿中心。2014年全市常住人口828.7萬，常住人口城鎮化率達到80.4%，全市總面積12881平方公里，下轄9區、1市、3縣，共有55個建制鎮、18個鄉和141個街道，1533個行政村。

2.1沈陽城鎮體系特征

2.1.1 城鎮化率在全國處于較高水平

2014年，沈陽市常住人口城鎮化率位于全省之首，達80.4%。高于全省67.05%和全國54.77%的平均水平。在全國19個副省級以上城市中處于中等偏上水平。

2.1.2 城鎮體系不完整，城鄉二元結構突出

沈陽市城鎮體系等級規模結構形成了“特大城市—小城市—小城鎮”三級，缺少大、中城市的中間層次。中心城市屬于人口超過500萬的特大型城市，全市人口分布與增長都主要集中在中心城市，是全市乃至全省規模最大的城市，規模遠遠大于第二位的新民市，城鎮體系的城市首位度高達27。新民、遼中、康平和法庫等一市三縣的城區規模偏小，除新民外城區人口都少于20萬人，屬于小城市行列，經濟實力和發展水平不高，對縣域經濟社會發展、設施配套建設及農業轉移人口吸納能力相對較弱。全市小城鎮（含鄉、鎮和涉農街道）數量多，規模小，服務功能較弱，，部分鄉集鎮的鎮區甚至仍表現為村莊形態。

2.1.3 集聚與擴散并存，以集聚發展為主

沈陽市人口增長和產業的空間集聚主要集中于中心城區，且集聚程度在不斷加強。同時，由于中心區功能改造和提升，引發用地性質調整和人口的空間置換，引導了一部分老城區的人口向外圍地區轉移，城市功能向近郊區圈層擴散。說明沈陽市城鎮化處于集聚與擴散并存，以集聚為主的發展狀態。

2.1.4人口增長主要集中市區，省外人口主要來源于東北地區

隨著沈陽城市地位的提升和經濟實力的增強，沈陽常住人口和城鎮人口增長迅速。2000年以來，常住人口年均增長7.7萬人，城鎮人口年均增長11.4萬人。人口增長主要集中在市區，一市三縣人口總量基本保持不變。

全市城鎮人口增長中，本地農業轉移人口、省內其他城市外來人口和省外人口各占三分之一。省外外來人口來源中，排名前三位的省份分別是黑龍江10.4萬、吉林6.9萬、內蒙古4.2萬，其次是山東3.1萬、安徽2.8萬。

2.1.5區域條件差異顯著，城鄉發展不均衡

沈陽市域范圍內由于生態基礎、受中心城區輻射強度不同，導致了區域差異特征顯著。市域東南部和西部城鎮密度高、規模和發展潛力相對較大、城鎮化水平高、基礎設施發達，是城鎮化最活躍的地區。市域西北部地區等地區基礎設施相對薄弱、城鎮稀疏、規模較小、城市化水平較低，生態建設和環境保護壓力較大，不適宜進行大規模城鄉建設。

2.2沈陽城鎮發展存在的主要問題

2.2.1土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮建設質量有待提高

城鎮建設規模拓展迅速，土地利用不夠集約，人均建設用地過大。2013年全市人均城鎮建設用地比2010年的增加了17.5平方米。中心城區人均城市建設用地規模已接近110平方米，超過了國家對特大城市人均100平方米以內的上限規定。

主城區居住設施和環境提升滯后，亟需進行功能調整和更新改造。主城區人口密度大，交通擁堵，教育、醫療等公共資源不均衡，部分地區市基礎設施更新改造滯等問題突出，且隨著城市空間拓展和發展水平的持續提高，主城區周邊又出現一些新的棚戶區和城中村、城邊村，影響了城市環境質量提高和產業發展。

2.2.2 小城市小城鎮規模小，推進城鎮化能力較弱

一市三縣城區由于人口規模偏小，經濟實力和發展水平不高，導致了對外來人口和農業轉移人口的吸納能力不強。目前主要以吸納本轄區內的農業轉移人口為主，對外來人口的吸引力較弱，對縣域范圍內的城鎮化推動能力較弱。

一市三縣內的小城鎮，數量雖多但規模偏小，基礎設施薄弱，人居環境較差，綜合承載能力不足，集聚產業和人口的能力十分有限，對城鎮化的推動作用微乎其微。

2.2.3 產業發展模式偏重，對城鎮化的拉動作用不強

產業結構以二產為主，沈陽市三次產業結構相對穩定，自2007年開始，形成了“二三一”的產業結構。裝備制造業能力較強，并呈逐年增強趨勢，現代服務業發展相對滯后。以裝備制造業為主的產業發展模式缺乏彈性和可變空間，難以為城鎮化發展提供充足的就業崗位，對城鎮化的拉動作用有限。

2.2.4 體制機制不夠完善，成為城鎮化發展的瓶頸

居住證制度使沈陽戶籍管理制度實現了“一元化”，但農業轉移人口仍未能在養老、醫療、教育、住房保障等方面與城鎮居民享受同等的基本公共服務，難以享受與城鎮居民同等的生產生活方式，基本公共服務“二元化”制約著農業轉移人口市民化。

2.3 沈陽城鎮發展的趨勢判斷

2.3.1城鎮化由高速增長進入速度與質量并重的發展階段

沈陽的城鎮化基本符合“城市化過程曲線” 規律，即城鎮化從理論上進入了一個增速變緩的發展階段。結合沈陽在東北地區建設國家中心的發展目標，未來沈陽在城市規模增長的同時，更需要提高城鎮化質量，將進入速度和質量并重的發展階段。

2.3.2城鎮化人口主要以省內和東北地區轉移人口為主

目前新增城鎮人口中，來源于省內和東北地區（黑龍江、吉林和內蒙古）的人口約占四分之三，是沈陽市城鎮人口的主要來源。

未來，隨著沈陽東北地區國家中心城市地位的逐步確立，將吸引黑龍江、吉林和內蒙古等東北地區更多的人口來沈陽居住就業。

2.3.3新城將成為城鎮化率提高的最主要空間

新城成為主城區人口和產業擴散的最主要空間。沈陽目前所處的集聚與擴散并存的城鎮化發展階段，決定了在主城區大力發展現代服務業、提高城鎮發展質量的同時，會將第二產業和部分三產轉移到周邊的新城，甚至新市鎮。同時，由于主城區的環境質量、交通擁堵、生活成本高等問題，也會引導部分人口向新城轉移。隨著產業空間轉移帶來的就業機會增多、設施配套的逐步完善，新城將成為農業轉移人口和外來人口居住就業的首選。

3.沈陽城鎮體系構建

3. 1構建大沈陽都市區格局

以建設東北亞地區重要經濟中心為目標，加強沈陽與經濟區其它城市在城鎮空間、生態環境、基礎設施等方面的一體化建設，構建大沈陽都市區格局，實現統籌發展和共同繁榮，合力眾推沈陽建設國家中心城市。

充分發揮沈陽的核心輻射和帶動作用，以沈陽為中心，建設集城鎮帶、經濟帶與交通帶為一體的沈鐵、沈撫、沈本、沈鞍遼、沈阜五條沈陽經濟區城際連接帶，帶動沿線新城、新市鎮發展，優化區域城鎮空間和功能布局，形成具有國際影響力的城市群。

3.2 城鎮體系構建

3.2.1市域總體空間格局

結合沈陽實際和城市總體規劃、主體功能區規劃、生態保護紅線、永久基本農田劃定工作，沈陽市城鎮化采取以遼河為界實行南北差別化發展策略。遼河以南重點做好城鎮建設、產業集聚與資源環境保護的協調發展；遼河以北重點推進以縣城為核心的城鎮化發展。在此基礎上，在全市范圍內劃分高度城鎮化地區、重點城鎮化地區（城鎮發展軸）和生態保育區三類分區。

高度城鎮化地區是城鎮化優化控制的重點區域，以提高城鎮化質量為主，引導人口向外圍新城疏解，吸引高素質外來人口，為中心城區發展金融及高新技術產業提供人才儲備。

重點城鎮化地區依托外沿復合交通走廊形成沈大、沈山、沈撫、沈哈、沈丹和沈阜6條城鎮發展軸，強化交通走廊的支撐和拉動作用，以擴大城鎮建設規模和提高城鎮建設質量為主。

生態保育區盡量減少城鎮化發展對該區域生態環境的影響，強調生態環境的修復，走縮減村鎮數量和規模的城鎮化路徑。

3.2.2 完善城鎮體系結構

立足于沈陽經濟區一體化建設，統籌區域協調發展，沈陽應進一步做大做強中心城市，發揮交通和基礎設施走廊的拉動作用，強化軸線帶動作用，培育做大發展軸上的新城、新市鎮，在促進城市間合作聯系的同時，輻射和帶動軸線上小城鎮發展，形成城、鎮、鄉承接發展、組織有序的空間布局，構建市域多中心、軸帶式的城鎮發展新格局，形成“中心城區—新城—新市鎮—一般鎮”的城鎮體系結構。

4.城鎮發展建設重點

4.1 提升中心城區建設質量

中心城區建設突出以下方面：（1）優化城市空間布局，采用“集中+分散”式布局，三環內相對集中發展，三環外采用分散組團式布局。通過綠楔隔離，避免城市攤大餅式發展，引導城市空間有序拓展。（2）主城區提高建設用地利用效率，加強閑置和低效土地開發利用，加快棚戶區和城中村改造，盤活存量用地，改善城市環境。（3）加快主城區功能升級和人口的空間置換。（4）全面提高公共服務設施的服務水平，引導公共設施均衡分布。（5）推進老城區的有機更新，加強對歷史文化的保護與挖掘，塑造城市特色風貌區。（6）副城以完善基礎設施和公共服務設施，增加就業崗位為重點，接納中心城區轉移人口，吸引農業轉移人口，促進職住平衡。

4.2 加快新城產城融合發展

近郊新城按照產城融合的思路，加速產業發展和配套服務設施建設，推進產業和人口集聚，提高新城規模和發展質量。遠郊新城通過優化產業、提升基礎設施和公共資源配置，提高集聚產業和對農業轉移人口的吸納能力。

4.3有重點的發展小城鎮

積極發展新市鎮，加快完善城鎮公共服務設施和基礎設施建設，改善人居環境，增強對廣大農村地區服務和支撐能力，引導農業轉移人口優先向新市鎮集聚。

適度發展一般鎮，提高城鎮建設水平、優化城鎮環境、完善基礎設施建設、提高公共服務設施水平，全面改善人居環境，增強對周邊農村的服務功能。

5.結語

構建合理的城鎮體系是新型城鎮化的重要內容，在國家、省、市的政策引導下，沈陽應以高度城鎮化和重點城鎮化區域為主體，構建中心城區、新城、新市鎮、一般鎮4個層次的城鎮體系。以提高中心城區建設質量、加快推進新城的產業融合發展、提高小城鎮服務能力和人居環境水平為重點內容，推進沈陽城鎮化健康有序發展，為實現國家中心城市的建設目標提供有力支撐。

參考文獻

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