“官本位”作祟的正副職演變

從秦漢到明清，地方政府的副職配置以及與此相關的一切制度各具千秋之間，也有貫通歷代的共同之處，就是副職的實際人數(shù)，往往比編制所定要多。沒有副職，難以實施權力制約。副職太多，造成行政成本暴漲、行政效率低下等弊端。

明代嘉靖四十二年（公元1563年），新任江西興國知縣海瑞，向江西巡撫吳堯山遞交了一份題為《興國八議》的呈文，就本縣的各項政務改革逐一提出主張。其中第八條稱：興國縣人口不多，冗官不少，像清軍縣丞、捕盜主簿這些副縣級職位，于政事無補，對民眾無益，還留著有什么用，不如都裁革掉。一時，滿城嘩然！

正副職暗流涌動

秦漢時期的郡縣副職都以副署文書、佐理事務為日常工作，除非特許，沒有過問其他政務的權力。副職對正官“不買賬”，甚至針鋒相對，出現(xiàn)相互對抗的現(xiàn)象，并不少見。

從秦漢到明清，中國地方行政建置雖然歷經(jīng)郡縣二級制、州郡縣三級制、道（路）州（府）縣三級制、省（司）府州縣復合制等多種變化，但各級政權的“領導班子”設置，基本上都是正副職官員相輔模式，且大多為一正二副到一正三副，只有京師、畿輔、陪都所在，因為政事繁雜而多設副職。如秦漢是郡縣二級制，郡政府的正官為郡守，副職為郡尉（后稱都尉）、郡丞；縣政府的正官稱縣令、縣長，副職為縣尉、縣丞；小縣一丞一尉，大縣一丞二尉，京縣三丞四尉。曹操的仕途從洛陽北部尉起步，就是京縣四尉之一。

明代起，地方正官權力反彈，即便是同知、縣丞這種有“二堂”、“二尹”名義的第一副職，也不再有過問全局的職權，而是依慣例由正官委派，分管某一方面的工作。但若對正官的施政方針或具體處置有意見，也可以直接向上級申訴。副職難于駕馭，所以許多正官以裁減乃至清除副職為快事。本文開篇所述海瑞建議要求為興國縣減副，固然有裁冗省費的正大名義，或許也有類似動機。以他那種雷厲風行的個性，來自左右的制約自然是越少越好。

正副相輔模式演變

“領導班子”之所以多取正副官員相輔模式：一方面，有借助副職對正官的輔助提高工作效率之意；另一方面，寓有相互制約之意。通過副職設置實施同級監(jiān)督，以宋代為標本。宋代的州一級政區(qū)有府、州、軍、監(jiān)四種，州級政府各設知州（知府、知軍、知監(jiān)）一人為正官，通稱郡守。此外還有身份特殊的“通判”。趙宋開國之初，為籠絡人心，穩(wěn)定政局，往往留用前政權的所謂“偽官”繼續(xù)擔任州府領導，同時又在他們身邊設置中央派來協(xié)助工作的通判，凡是州府公事，必須由通判與知州同簽，方得施行，實寓監(jiān)督之意。往后，通判制度推廣到宋朝全境。神宗朝官制改革，通判被明確為副職，設置人員數(shù)因衙門所管地域大小和地位輕重而定，大體為一至二員。其他像簽書判官、推官等，實際上是“助理郡政、分案治事”的長官助理，而且有會同知州、通判簽署公文的權利。

職權配置又對正官副職的關系相處產(chǎn)生重要影響。比如秦漢絕對是郡守說一不二的一長制，行政級別600石的郡丞雖然有“二太守”的名義，但對于郡政的影響，其實還比不上只有100石級別的主簿，就是郡府辦公室主任，因為主簿是太守自署的，既是親信，又指揮自如，比起中央派來的郡丞，自然更容易得到郡守信任。

魏晉以來，副職與正官在官員級別上的差距被明顯拉開，如郡太守為五品，其副職郡丞、長史都下居八品。地方權力過于集中于“一把手”導致朝廷尾大不掉的問題嚴重起來。到了唐代，又有新的對策來加以調整：一方面，縮小正副官員級別差距。如上州刺史定為從三品，別駕為從四品，長史為從五品上，司馬為從五品下，一正三副，使之成為一個梯級結構；另一方面，是分曹治事的屬官們由中央任命（以往都由正職官員自己聘任），從操作層面上講，州縣的行政司法財經(jīng)文教監(jiān)察正是由這一班人具體執(zhí)掌的。這種任官途徑和在正職官員領導下分工負責的施政形式，對于實施同級監(jiān)督和提升中央集權，都產(chǎn)生了實效。

兩宋在限制正官擅權方面創(chuàng)意更多，比如前文提過的州縣政府會簽制度，說白了也是讓正副官員相互掣肘的設計，好處是能夠有效防止“一把手”專斷獨行，壞處是行政效率和同僚關系可能受到消極影響。

副職該多少治愈痼疾

晚明以后，州縣副職地位急速跌落，到清代則跌到谷底，中央分配到地方的一切權力都無可分割地被確定為州縣正官這一職位獨享，州縣官就是“一人政府”，副職基本處在開會陪座、發(fā)告示聯(lián)名的層次。據(jù)《光緒會典》卷四、卷五記：全國共有73個直隸州、145個屬州，僅設州同知52人，州通判70人；共有1314個縣，僅設縣丞345人、主簿55人，平均每三個縣還攤不上一個副職。但“一把手”不是千手觀音，絕無一個人能夠承擔州縣政府所有的職能。于是，幕友、長隨、書吏、衙役四套班子合成一個“混沌整體”，按照與正官的關系親疏、委托輕重等差別，在不同方面和不同階段上充當“一人制”的工具，由此造成的組織不善和缺乏協(xié)調。不受制約的權力必然導致濫用和腐敗，在缺乏同級監(jiān)督的清代地方官場上，這一點十分凸顯。所以到后來人們開始對正官的權力獨攬產(chǎn)生了懷疑，紛紛提出在州縣中增設副職以分正官權力的主張。

歷朝各代中地方副職超編最多的，要數(shù)宋朝。真宗咸平四年，有關部門匯報最新一次精官簡政成果，謂裁減天下冗吏十九萬五千人。雖然中央各機構已經(jīng)“員外加置，無有限數(shù)”，畢竟只能收容極小一部分，其他都分流到各部門各單位充實領導力量。以后陸續(xù)增添團練、通判、副使、判官、推官等各種官職，現(xiàn)在又安排了四個分管工商專營和特稅征收的，一州如此，天下可知。而這種現(xiàn)象，亦正是中國職官史上的痼疾之一。

（編輯：文心雅）