關于《浙江省旅游條例（草案）》審議結果的報告2

主任、副主任、秘書長、各位委員：

今年5月，省十二屆人大常委會第二十次會議審議了省人民政府提請的《浙江省旅游條例（草案）》（以下簡稱草案）。會后，法制工作委員會將草案印發省有關部門和單位、地方立法專家庫成員、立法基層聯系點征求意見，通過代表履職平臺征求各市縣區人大常委會、省人大代表的意見，并在浙江人大門戶網站、地方立法網上公布，公開征求社會各界意見。省人大常委會副主任王永昌帶隊赴桐鄉市、德清縣進行立法調研；法制委員會、法制工作委員會派員先后到杭州市西湖區、臨安市、紹興市等地進行立法調研，聽取當地省人大代表、政府及有關部門、旅游經營者等方面的意見，還赴云南、四川進行學習考察。五位省人大代表參與立法。8月26日和9月1日，分別召開法規草案表決前論證評估會和省有關部門座談會。根據常委會組成人員的審議意見、財經委員會的初審意見和各地、各方面的意見，法制工作委員會對草案作了多次研究、修改，提出了草案修改稿，并與財經委員會作了溝通。9月14日，法制委員會召開全體會議，對草案修改稿進行審議，財經委員會派員列席會議。現將審議修改的主要情況報告如下：

一、關于旅游促進。草案第二章對旅游規劃與旅游促進作了規定。一些常委會組成人員、財經委員會和有的地方、部門提出，旅游業是我省著力打造的七大萬億產業之一，是美麗浙江的生態產業、美好生活的民生產業和轉型升級的支柱產業。草案有關旅游促進的規定，未能完全反映我省當前旅游業發展的特點和要求，內容比較零散，系統性不夠。建議條例要把促進旅游業發展作為立法的基本指導思想，立足于我省旅游業發展的實際，充分體現省委省政府的有關決策精神，著力加強和完善有關旅游促進方面的規定，以立法引領、推動、保障我省旅游業的持續健康發展。為此，建議將草案第二章拆分，單獨增加一章“旅游促進”，并根據《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）和《中共浙江省委關于建設美麗浙江創造美好生活的決定》（浙委發〔2014〕14號）《浙江省人民政府關于加快培育旅游業成為萬億產業的實施意見》（浙政發〔2014〕42號）等文件精神，從促進旅游業與相關產業融合發展、促進旅游投資、培育壯大旅游市場主體、促進旅游消費、財政政策保障、土地政策保障，以及加強旅游休閑度假體系建設、發展鄉村旅游、支持旅游經營者平等參與市場競爭等多個方面，規定了一系列引領性的政策措施和具體的促進、保障措施，對促進我省旅游業發展作出了比較全面、系統的規定。（草案第三章）

二、關于旅游規劃。草案第七條第二款規定，旅游發展總體規劃和旅游產業專項規劃由旅游主管部門負責組織編制，報本級人民政府批準。一些常委會組成人員、財經委員會和有的地方、專家提出，草案關于規劃名稱、編制主體和批準程序的規定與旅游法的規定不一致，對規劃的內容以及與其他規劃的關系也未作規定。為此，建議根據旅游法的規定，修改為“縣級以上人民政府應當依法組織編制和實施旅游發展規劃和專項規劃”。同時，考慮到旅游法已經對旅游發展規劃和專項規劃的編制程序、內容，以及與土地利用總體規劃等相關規劃的關系等作出了比較明確、具體的規定，建議根據我省實際，補充以下規定：“跨行政區域并且適合整體開發利用的旅游資源，由共同的上級人民政府組織編制或者由相關的市、縣（市、區）人民政府協商編制統一的旅游發展規劃。省重點旅游資源的開發利用，由省人民政府組織編制旅游專項規劃。”“縣級以上人民政府編制和調整海洋功能區劃、風景名勝區規劃、自然保護區規劃等規劃，規劃和建設水利、地質災害防治等基礎設施和公共服務設施，應當充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，兼顧旅游業發展的需要。”（草案修改稿第八條第一款、第二款）

三、關于旅游經營者合法權益保障。草案第二十二條規定，旅游經營者的用水、用氣、用電、用熱，應當與其他服務業經營者享受同等待遇；政府及其有關部門組織政府采購時，應當平等對待旅游經營者。有的部門、地方和企業提出，賓館酒店的水、氣、電、熱的用量大，收費標準高于其他服務性企業的價格，經營負擔一直很重。目前，國家和省已經明確將賓館酒店定性為生產性服務企業，賓館酒店的用水、用氣、用電、用熱等，應當按照國家和省有關規定享受與工業企業同等待遇。建議條例對此作出明確規定，推動這一政策的實施。還有意見提出，一些地方還存在著限制或者排斥旅游經營者為政府的交通、食宿、會務等活動，以及工會組織的療養休養活動提供服務的情況，不符合平等競爭的要求，也不利于降低行政成本，建議條例對此作出有針對性的規定。為此，建議修改為：“賓館酒店的用水、用氣、用電、用熱收費標準，按照國家和省的規定享受與工業企業同等待遇。”“國家機關、事業單位的交通、食宿、會務等活動和工會組織的療養休養活動，可以通過政府采購、購買服務等方式委托符合條件的旅行社、民宿、農家樂等旅游經營者提供服務。”（草案修改稿第二十條、第二十一條）

此外，草案第二十三條第二款、第三款規定，旅游資源所在地的居民在同等條件下可以優先在景區內從事相關經營活動；旅游經營者在聘用環衛、保安、司機等旅游從業人員時，應當優先安排旅游資源所在地的居民。財經委員會和有的部門、地方、企業、專家提出，草案關于“優先經營、優先用工”的規定，侵害了企業的經營自主權和公民的平等就業權，并且，在執行時容易引起旅游資源所在地的居民以此為依據強行占地經營、強行就業等問題。為此，建議刪去上述兩款規定。

四、關于旅游購物和付費旅游項目。草案第二十九條至第三十一條，從旅行社組織旅游、旅行社及其從業人員的義務和責任、旅游購物場所和付費旅游項目經營者的義務和責任等多個方面，對旅游購物和付費旅游項目作了規定。一些常委會組成人員、財經委員會和有的部門、地方、企業、專家提出，旅游購物及付費旅游項目是旅游“吃、住、行、游、購、娛”六要素中的重要環節，也是旅游產業的重要組成部分。對于當前社會反映強烈的“零負團費”和強迫旅游者購物、消費的問題，既要從立法上堅決禁止，凈化旅游市場，保護旅游者合法權益，也要積極倡導旅行社合法合規經營，倡導旅游者理性消費，平衡旅游經營者及其從業人員與旅游者的利益關系，促進旅游購物和旅游娛樂行業的規范與繁榮。為此，建議作以下修改和完善：一是規定旅行社“不得以不合理的低價組織旅游”，制止“零負團費”現象；二是規定旅行社與旅游者事先約定安排購物和付費旅游項目的，應當在旅游合同中“以顯著的方式明示”，倡導明明白白旅游；三是規定未作事先約定的，旅行社只有“在應旅游者要求并經與旅游者協商一致”的情況下，才可以安排購物場所或者另行付費旅游項目，防止旅行社在旅游行程中單方面提出增加項目；四是規定旅行社在安排購物場所和付費旅游項目時，應當“向旅游者告知購物場所、付費旅游項目的基本信息，提示可能存在的消費風險”，倡導旅游者理性購物、理性消費；五是規定旅行社“安排的購物場所銷售商品摻雜、摻假，以假充真，以次充好，以不合格商品冒充合格商品，或者銷售失效、變質的商品的”，旅游者有權在旅游行程結束后三十日內，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款或者退還付費旅游項目的費用，增加旅游者權益保障，倒逼旅游經營者合法合規經營。（草案修改稿第二十五條至第二十七條）

五、關于民宿。草案第四十條規定：“開辦民宿和提供住宿的農家樂的，應當在依法領取營業執照的15日內向鄉鎮人民政府（街道辦事處）備案。”“民宿和提供住宿的農家樂的治安、消防、衛生、環境保護的指導規范，由省旅游主管部門會同同級公安、衛生、環境保護、農業和農村綜合管理等主管部門另行制定；設區的市、縣（市）人民政府根據本地實際制定實施細則，并確定相應的監管措施。”“民宿和提供住宿的農家樂客房超過十五間的，其治安、消防、衛生、環境保護管理依照《中華人民共和國消防法》《旅館業治安管理辦法》等法律、法規、規章執行。”一些常委會組成人員、財經委員會和有的部門、地方、民宿業主、專家提出，民宿的發展適應了旅游者多樣化的消費需求，是我省美麗鄉村建設、發展鄉村旅游和帶動城鄉居民就業致富的重要舉措，要根據民宿的特點，制定有利于民宿發展的規定，鼓勵、支持民宿的發展。同時提出，草案將“民宿和提供住宿的農家樂”并列的提法不科學，提供住宿的農家樂就是典型意義上的民宿，建議草案對民宿的概念作出界定；草案關于十五間客房以下的民宿可以在領取營業執照后營業的規定，與法律、法規關于旅館業應當取得特種行業許可、公共場所衛生許可，提供餐飲服務的，還應當取得餐飲服務許可、排污許可的規定不一致。還有意見提出，我省各個地方民宿發展的差異很大，管理標準和管理要求的區別也很大，宜由省政府來統籌指導民宿的發展。草案授權由省有關部門制定民宿指導規范的權威性不夠，授權的目的和要求也不夠明確。為此，建議修改為：“利用城鄉居民自有住宅開辦接待旅游者住宿的農家樂、旅店等民宿，在達到必要的治安、消防、衛生、食品安全、污染物排放等要求后，公安及其消防機構、衛生計生、食品藥品監督、環境保護等有關部門應當審核發放相關的經營許可。”“民宿相關經營許可的發放條件和標準，由省人民政府根據民宿的特點和法律、法規、規章的規定另行制定。”（草案修改稿第三十一條）

此外，根據常委會組成人員、財經委員會和各地、各方面的意見，對有關建立旅游度假區評價考核退出機制、放開旅行社設立服務網點、文明旅游、網絡旅游、景區最大承載量、高風險旅游項目以及具有一定風險性的旅游項目安全監督管理部門等規定，作了修改和完善；刪除了部分與上位法重復的規定；對法律責任的相關規定作了修改；還對草案作了一些文字修改和條款順序的調整。

法制委員會認為，《浙江省旅游條例（草案）》經過多次修改，符合法律、行政法規，切合浙江實際，內容已比較成熟，建議提請常委會本次會議審議通過。

以上報告和《浙江省旅游條例（草案修改稿）》，請予審議。