關于《浙江省農村集體資產管理條例（草案） 》的說明

主任、副主任、秘書長、各位委員：

我受省人大農業與農村委員會的委托，現就《浙江省農村集體資產管理條例（草案）》作說明如下：

一、制定條例的必要性

規范農村集體資產管理，發展壯大農村集體經濟，對于增加農民收入，保障村級政權組織正常運轉，鞏固黨在農村執政基礎，推進城鄉一體化發展，具有十分重大意義。

近年來，各地創新農村集體經濟發展路子，加大政策扶持力度，推進農村集體產權制度改革，加強農村集體資產管理，我省農村集體經濟得到較快發展。截止2014年底，全省農村集體經濟組織擁有資產3817億元，其中流動資產1502.73億元、長期資產2298.3億元；1.1億畝農村集體土地，其中耕地2046.2萬畝、園地540.3萬畝、林地8046萬畝、水面202.7萬畝。同時，我省農村集體經濟的管理面臨著不少困難和問題：一是農村集體資產管理的法律法規還是空白。目前，國家和我省對農村集體資產管理還沒有專門立法，相關的管理制度基本是政策層面的，權威性不夠。特別是農村集體資產的產權界定、股份合作、產權交易，以及政府監管職責與手段措施等，缺少法律法規層面的支撐與規范，嚴重制約了規范化運行。二是農村集體資產的經營管理機制尚需完善。治理機制難以完全適應市場經濟發展的需要；村級民主管理、民主決策、民主監督機制還不夠健全，導致一些地方農村集體資產被侵占、挪用、流失，損害農民合法權益的情況時有發生。去年中央巡視組對我省反饋意見就明確指出了村級財務混亂的問題，影響了農村社會的和諧穩定。三是農村集體經濟的發展面臨新瓶頸。農村集體經濟發展的地區不平衡性較為突出，不少地方存在缺少新增長點，增收渠道不多，剛性支出不斷增加，政策扶持不夠有力等問題，影響了農村集體經濟的持續發展壯大。

因此，盡快制定出臺《浙江省農村集體資產管理條例》，解決我省農村集體經濟管理和發展中存在的突出問題，對于鞏固公有制的基礎，規范農村集體資產管理，維護農村集體經濟組織及其成員合法權益，保障農村集體經濟健康持續發展，顯得十分必要和迫切。

二、起草過程

今年省人大常委會將《浙江省農村集體資產管理條例》列為立法計劃一類項目，由農委負責直接提請。對此，我們高度重視，牽頭成立了法規起草小組、召開專家立法研討會、組織立法前期調研等，形成了法規草案征求意見稿，即向全省設區市和縣（市、區）人大常委會和人大代表書面征求意見；程渭山副主任和農委領導分五組赴杭州、湖州、嘉興、紹興、臺州市等地進行立法調研，廣泛聽取意見；先后兩次征求了省有關部門的意見并召開了協調會，還就有關問題專程赴農業部征求相關司局和專家的意見。起草小組多次召開會議，對法規草案進行反復研究和修改。農委還征求了省委、省政府領導的意見，李強省長、王輝忠副書記和黃旭明副省長對法規草案都作了重要批示，并提出了修改建議。9月10日，農業與農村委員會召開全體會議，對法規草案進行了審議，提出了《浙江省農村集體資產管理條例（草案）》（以下簡稱草案）。

在整個起草過程中，農業與農村委員會注重把握以下三點：一是把促進農村集體經濟發展壯大、維護和保障農村集體經濟組織及其成員合法權益，作為立法的出發點和著力點。二是注重規范農村集體資產的管理和運行并與深化改革相適應，在具體條款中為下一步改革留有一定的空間。三是做到與《浙江省村經濟合作社組織條例》相銜接，增強地方立法的系統性和可操作性。

三、草案的主要內容

（一）關于調整范圍。目前，我省農村集體資產重點是村級集體資產，鄉鎮（街道）集體資產和村內組級集體資產所占比重并不高。根據憲法、民法通則、物權法等法律有關規定和《浙江省村經濟合作社組織條例》第二條、第四十四條的規定，草案對農村集體資產和農村集體經濟組織作了界定。草案第二條第二款、第三款明確：“本條例所稱的農村集體資產，是指村農民集體所有的資源性、經營性和非經營性資產。”“本條例所稱的農村集體經濟組織及其成員，是指依照《浙江省村經濟合作社組織條例》所規定的村經濟合作社及其社員。”同時，附則第五十一條補充規定：“其他社區性農村集體經濟組織包括鄉鎮（街道）集體經濟組織和村內集體經濟組織所有的資產管理，參照本條例執行。”

（二）關于資產權屬。為加強和規范農村集體資產的清產核資、登記確權等工作，草案專設資產權屬一章：一是依法確定農村集體資產范圍。根據民法通則第七十四條、物權法第五十八條和國務院有關文件的規定，草案第八條明確列舉了屬于農村集體資產的四種情形，并明確“農村集體經濟組織接受社會資助、捐贈和國家財政直接補助所形成的資產，屬于本集體經濟組織所有。”二是強調農村集體資產的登記確權制度。根據物權法和不動產登記暫行條例規定，草案第九條明確縣級以上人民政府應當對農村集體經濟組織的資產所有權或者使用權進行界定確認、不動產登記造冊，并要求農村集體經濟組織建立資產登記制度。三是授權設區市人民政府制定農村集體土地征收留用地政策。省委省政府《關于進一步發展壯大村級集體經濟的通知》（浙委〔2001〕20號）規定：“村集體土地被征用，可以按批準征用土地面積的10%-15%作為安置人員留用地，用于發展二、三產業。”基層普遍反映，土地征收留用地政策對于發展農村集體經濟非常必要，但因各地情況差異較大，實際執行并不理想。為了增強可操作性，草案第十一條要求市、縣（市、區）人民政府應當按照批準征收土地面積的一定比例，作為被征地村的集體經濟發展留用地，或者用貨幣等形式予以補償；具體辦法授權各設區市人民政府另行制定。四是建立債務風險防范制度。當前，農村集體經濟組織負債情況比較普遍，有的村舉債規模遠超自身承受能力，嚴重影響了村級組織有效運轉和農村社會和諧穩定。因此，草案第十二條第一款明確：“農村集體經濟組織應當控制舉債規模，防止債務風險。鄉鎮人民政府可以對農村集體經濟組織的舉債規模設置警戒線，并對農村集體經濟組織及其成員發布預警信息。”

（三）關于資產運營。為規范資產運營，草案第三章對此作出如下規定：一是確立資產經營基本方針。草案第十三條規定農村集體經濟組織應當建立和完善資產經營管理、責任考核和風險控制等制度，實現保值增值；對本集體資產可以直接經營，也可以采取發包、租賃、合資、合作等多種方式經營。二是規范資產運營基本要求。參照國有資產管理有關規定，草案對農村集體資產經營管理相關人員任職條件、農村集體資產經營者權利義務、資產運行規則以及農村集體經濟組織作為出資人的經營管理權利作出具體規定（草案第十四條至第十六條和第十八條）。三是明確禁止以農村集體經濟組織的名義提供擔保。為保障農村集體經濟安全，維護成員經濟利益，草案第十七條明確禁止以農村集體經濟組織的名義為單位和個人提供擔保，同時禁止任何單位和個人強制農村集體經濟組織捐款捐助或者向其攤派。

（四）關于財務管理。根據國家相關規定，總結近年來我省農村財務管理的經驗做法，草案從這幾方面作了規定：一是規范財會制度。草案明確應當完善并遵守農村集體經濟組織財務和會計制度，大額存款可以委托農業行政主管部門或者鄉鎮人民政府統一組織公開招標確定金融機構。同時，明確了會計委托代理、財務公開的具體要求（草案第十九條、第二十條、第二十二條）。二是實行民主決策。為完善農村基層治理機制，提升農村自治民主化水平，草案要求農村集體經濟組織對六項重大資產經營管理事項應當經本集體組織成員大會或者成員代表大會三分之二以上表決通過，并由村社監會實行全程監督（草案第二十一條）。三是強化民主監督。為保障農村集體經濟組織成員對本集體資產經營和財務管理的知情權、監督權，草案明確調整農村集體資產權屬、土地補償費的分配和使用以及開展股份合作等重大事項的實施方案，應當在本集體經濟組織范圍內公示和征求意見，并要求村社監會對農村集體資產經營管理和財務收支進行審查，及時公布審查情況（草案第二十三條）。

（五）關于股份合作。為依法推進我省農村集體經濟組織股份合作改造，草案專設一章：一是明確股份合作的原則與類型。草案明確了成員對農村集體資產股份的權能、農村集體經濟組織股份合作改造不得改變農村集體資產的性質，并分別規范了農村集體經濟組織資源性資產、經營性資產和非經營性資產的股份合作類型（草案第二十四條、第二十五條）。二是規范股份合作改造。草案對農村集體經濟組織的股份合作程序、改造后登記注冊以及股權管理作出統一規范（草案第二十六條至第二十八條）。三是確立收益分配制度。草案對按股分紅前提條件、公積金和公益金提取最低比例等予以明確規范（草案第二十九條）。

（六）關于產權交易。為規范農村產權交易，草案作了以下規定：一是明確產權交易的條件與范圍。草案明確，除農村集體土地所有權外，一定標的額以上的農村集體資產的處置應當進入農村產權交易市場公開進行；農村集體經濟組織折股量化到其成員的農村集體資產股權，限于在本農村集體經濟組織內部轉讓；限定了每個成員、成員家庭最高持股比例（草案第三十一條、第三十二條）。二是規范產權交易管理。草案要求縣級以上人民政府應當加強農村產權交易市場建設，明確了農村產權交易市場的責任義務（草案第三十三條）。三是建立資產評估制度。按照國務院及農業部有關農村集體資產評估的規定，草案明確了農村集體資產應當評估的四種情形，并對評估委托、評估結果異議處理作了相應的規定（草案第三十四條、第三十五條）。

（七）關于審計監督。為強化農村集體資產的審計監督，根據《浙江省審計條例》的規定，草案明確縣級人民政府農業行政主管部門或者鄉鎮人民政府為農村集體經濟審計的責任主體，列舉了納入農村集體經濟審計的八種情形，規范了審計結果公開與運用，并對審計機關有關職責做了銜接性規定。（草案第三十六條至第三十九條）

（八）關于保障措施。草案要求縣級以上人民政府對農村集體經濟組織運轉、村級公共事業和基礎設施建設與管護加大轉移支付力度，縣級人民政府通過購買服務等方式促進會計委托代理機構無償為農村集體經濟組織提供服務，對農村集體經濟組織投資興辦并控股的物業項目及其辦理非交易性質的產權變更手續減免相關收費。（草案第四十條至第四十二條）

此外，草案對違反本法規規定的行為設置了法律責任，并在附則部分對相關用語作了名詞解釋等。

以上說明和《浙江省農村集體資產管理條例（草案）》，請予審議。