信訪答復意見的可訴性問題研究

[摘 要]本文通過分析信訪制度、行政訴訟受案范圍問題，闡述了信訪答復意見的可訴性問題，著力解決道路運輸管理工作中信訪糾紛問題。

[關鍵詞]信訪；具體行政行為；行政訴訟；可訴性

信訪作為處理社會矛盾的一種方式，因部分人群不知道、不善于或者不愿意運用法律武器來維護自身權益，而受到人們的關注和重視。為了解決與行政機關之間的矛盾和糾紛，行政相對人越來越多的采用信訪方式，因此訴諸人民法院的信訪答復爭議也越來越多。由于涉及信訪答復事項多樣、復雜，答復形式沒有統一樣式，較為廣泛，使信訪人對信訪部門作出的信訪答復意見和法院對信訪案件的審查存在較多爭議。

1 信訪制度

信訪是法律之外的一種行政性的補充救濟手段，為人們提供了一個陳述意見、建議、投訴的渠道和平臺，也是國家溝通、了解人民的聲音，對促進行政機關依法行政，構建社會主義和諧社會發揮了積極作用。因其是向各級人民政府和工作部門直接提出相關情況、問題、建議等請求，因此較行政復議、訴訟、仲裁等法律救濟途徑，信訪在處理問題上則更加的簡便、快捷，成本更低。

2 行政訴訟受案范圍

在道路運輸行業管理過程中，對運管機構作出的行政行為，當行政相對人不予接受時，就有可能訴諸人民法院，通過行政訴訟途徑解決問題。但并不是運管機構作出的所有行政行為都可以提起行政訴訟，即并不是一切行政行為法院均可受理。

根據《行政訴訟法》規定，人民法院受理的行政訴訟案件針對的應是行政機關作出的具體行政行為，也就是說，是涉及國家行政權力的行使，且對公民、法人或者其他組織的權益能產生實際影響的具體行政行為，即行政機關作出的具有可訴性的具體行政行為應該是能夠直接影響特定人或某一特定組織權利義務的內容和結果，如運管機構作出的行政許可行為、行政處罰行為、行政強制行為等，行政相對人是可以向人民法院提起行政訴訟的。

信訪人請求答復的行政機關作出的信訪答復行為是否屬于具體行政行為，信訪人對信訪答復不滿能否向人民法院提起行政訴訟，即信訪答復意見的可訴性問題，筆者將在下面進行著重闡述。

3 信訪答復意見的可訴性問題

在實踐中，信訪部門作出的行政處理意見或者信訪三級終結后作出的不再受理決定，當事人往往因為不滿意而向人民法院提起行政訴訟，對此人民法院是否應該受理問題一直存在爭議。在行業管理過程中，由于當事人對信訪理念的理解不當導致重復上訪不斷現象也是屢見不鮮。現在筆者就因信訪而產生的各種處理行為能否進行行政訴訟做一簡要分析。

3.1 對信訪事項作出的處理、復查和復核等意見的可訴性問題

筆者認為對信訪事項作出的處理、復查和復核等意見不服的，不能向人民法院提起行政訴訟，即信訪機關作出的信訪答復不具有可訴性。原因如下：

第一，由于信訪是運管機構內部監督程序解決矛盾和問題的一種方式，這里 “意見”無論是維持還是改變下級運管機構的行政處理決定，只是表明一種趨勢或傾向，尚不約束信訪人，對最初運管機構作出的約束信訪人的處理決定也沒有實質性的改變，不具有強制力，對實體權利義務不產生重大影響，不同于具體行政行為，人民法院不予受理。

第二，這些“意見”在形式上不具備運管機構依法定的受理、審查、作出決定等行政程序性規定，沒有上升為行政處理決定，并沒有改變原行政處理決定，也就是說，此時，影響、約束信訪人實體權利義務的仍然是原行政機關作出的最初行政處理決定。

第三，信訪程序與行政復議、訴訟、仲裁程序，彼此之間是相互獨立的。為了避免受理機關重復受理，產生職權交叉，造成國家權力成為一部分人的特權和國家資源的浪費，《信訪條例》規定了，信訪人提出的信訪事項，可以依法通過復議、訴訟、仲裁途徑解決的，信訪人應按照其規定向有關機關提出。同時也規定，信訪三級終結機制，從另一個層面限制了信訪答復意見的可訴問題。

2007年，省運輸局出現因當事人不滿省局信訪答復意見而被提起行政訴訟的案件。法院經審查依法判決，省運輸局作出的信訪答復意見未對當事人設定新的權利義務，不屬于具體行政行為，不屬于行政審判權限范圍，因此駁回起訴。當事人不服一審裁定提起上訴，中院維持一審裁定，這也是在實踐中法院對信訪答復意見的可訴性予以否定實例。

3.2 對依據《信訪條例》作出的不再受理決定能否提起行政訴訟問題

筆者認為不能對依據《信訪條例》作出的不再受理決定提起行政訴訟。信訪復核意見是信訪程序的最終意見，也是一個純粹的程序性決定，不涉及當事人實體權利和義務。

如果可以提起行政訴訟，行政機關受理部門有可能被人民法院判決按照法定職責再次受理信訪申請事項。這意味著一旦受理，信訪還可能經過處理、復查、復核等程序，再走一個循環，甚至不斷循環下去。這顯然不符合法治精神、不符合效率原則，是對國家行政、司法資源的浪費，不利于社會關系的穩定。

3.3 對根據處理、復查或復核等意見作出的新行政處理決定能否提起行政訴訟問題

筆者認為，此時根據處理、復查或復核等意見而作出的新的行政處理決定，已將三種“意見”轉化為了新的具體行政行為，對信訪人的實體權利和義務有了新的影響力，因此，信訪人對該新的處理決定有了提出行政訴訟的權利；程序上看，行政機關作出新的行政處理決定已經脫離了信訪渠道，可以進入行政復議、訴訟、仲裁等法律渠道，因而可以尋求法律途徑。例如，下級運管機構根據上級運管機構的復查、復核意見撤銷其原作出的行政許可或行政處罰決定，重新作出行政決定，信訪人對新作出的決定提起行政訴訟的，人民法院應當受理。

3.4 對信訪機構不作為能否提起行政訴訟問題

信訪人對運管機構信訪部門不履行信訪登記、受理、交辦等不作為行為提出行政訴訟的，本人認為，人民法院不應當受理。

因為上述運管機構的信訪不作為行為，沒有對信訪人的權益產生實質性的影響和強制力，對信訪人有真正影響的仍然是最初作出的處理決定，其不屬于具體行政行為，不具有可訴性。因此，人民法院對行政訴訟申請應不予受理。

《信訪條例》對信訪部門的這種不作為行為規定了相應的行政責任：“由其上級行政機關責令改正；造成嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。”

4 如何正確面對信訪訴求問題

基于歷史和現實的原因，人們習慣于通過信訪方式解決問題，遇到問題就上訪，將上訪作為解決一切問題的渠道、途徑。運管機構作為道路運輸行業監管部門，肩負著維護道路運輸市場秩序，保障道路運輸安全，保護道路運輸相關各方合法權益，促進道路運輸健康發展的重任。針對當事人通過信訪途徑表達的訴求，我們運管人員要認識到，信訪工作作為解決民意訴求的一項基礎性工作，是時代賦予我們的使命和責任，我們要堅定信心、勇于承擔，及時解決信訪問題；信訪問題是群眾對我們的需要，也是社會監督、群眾監督的需要，是我們運管執法人員實現自身價值、水平能力提高的需要。

做好信訪工作，需要注意幾個問題：首先，及時排查矛盾、糾紛，把握好信訪苗頭，切實解決矛盾和糾紛在萌芽狀態，為信訪工作打下堅實的基礎，掌握動態和趨勢，及時化解矛盾，采取切實有效的措施解決好信訪案件；其次，針對當事人通過信訪途徑表達的訴求，要積極引導當事人依法反映訴求。對應通過法定方式解決的矛盾糾紛，要引導他們通過訴訟、仲裁、行政復議、調解和其他方式表達自己的合法訴求，保護自己的合法權益，對非本部門問題的，要引導和幫助信訪人對反映問題到有關部門加以解決，最大限度地避免越級現象的發生；再次，應在信訪制度不斷規范化的大背景下，完善工作機制，落實工作職責，不斷加強道路運輸信訪工作人員隊伍建設，提升信訪工作科學化水平和能力，不斷改進工作思路，創新工作措施，最大限度地發揮信訪在處理道路運輸糾紛中的作用。

參考文獻：

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