關于完善單位內部規章制度建設的若干思考

摘要：實現大學內部治理結構的完善、落實大學章程精神和堅持依法治校，要求大學應當具有健全完備的規章制度體系。而當前大學內部的規章制度存在著缺乏統籌規劃、缺乏規章制度建設專業知識、規章制度內容結構不完整、規章制度缺乏穩定性等問題。建議通過將規章制度管理部門與制定部門相分離，在各職能部門設立規章制度建設專員，制定完善的制度建設規程等方式加強大學內部規章制度建設。

關鍵詞：規章制度；治理結構；大學

大學內部規章制度是學校為完善自身內部治理結構，規范權力運行機制，建設中國特色現代大學制度，為實現育人、科研等各項教育管理目標，依照相關法律法規和政策所建立的一套適用于本學校的各類規范性文件的總稱。全面系統、規范嚴謹、合法有效的內部規章，是大學科學運行、穩健發展的基礎和關鍵，是提高內部管理效率，保障良好校園秩序的前提。

一、完善大學內部規章制度建設的必要性

隨著我國高等教育改革不斷向前推進，大學內部改革的壓力也越來越大，改革推進的好與壞，關系著大學的未來，關系著高等教育的未來。順應改革需要，完善學校內部治理結構，落實大學章程精神，做到依法治校、科學管理，最終實現中國特色現代大學制度建設，是每一所大學期盼盡早達成的責任與使命。而實現這些離不開大學內部規章制度的建設與完善。

（一）完善大學內部治理結構的需要

治理結構是現代大學制度的核心，在很大程度上決定一所大學的格局、高度和潛力。建設具有中國特色的現代大學制度是我國大學的發展方向，要實現這一目標，大學首先要厘清內部各項權力的范圍和邊界。具體講就是要處理好大學中黨委的領導權，校長的行政權，教授的治學權和廣大教職員工的民主參與權。而這些權力關系的明確離不開一個個具體的規章制度。所以，完善大學治理結構，不是停留在口頭上，而是需要具體的規章制度來落實。

（二）落實大學章程的需要

推進大學章程建設是我國開展高等教育改革，建立現代大學制度的重要舉措。大學章程是高等學校依法自主辦學，實施管理和履行公共職能的基本準則，是大學內部各項規章制度的核心和統領。然而，僅有大學章程還不夠，還需要具體的《管理辦法》、《實施細則》等規范性文件將大學章程所建立的權力運行機制落實到學校的每一項工作中去。這樣大學章程在實現大學辦學自主權等方面的作用才能得以實現。

（三）實現依法治校的需要

黨的十八屆四中全會明確提出“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據，立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。法治是確保國家各項改革成功的保障。對于大學而言，在高等教育綜合改革的大形勢下，大學自身的改革發展需要依法而為、依法推進。而大學內部的規章制度正是國家法律法規體系在高校的延伸和補充。因而，堅持完善以大學章程為統領的規章制度建設，通過科學、完善的規章制度推動大學的改革發展，是大學實現依法治校的重要體現。

二、當前大學內部規章制度建設過程中出現的問題

（一）缺乏學校層面上的統籌規劃

當前大學內部的規章制度在制定方面缺乏必要的統籌規劃，該制定什么，不該制定什么；先制定什么，后制定什么，沒有統一的安排。導致大學內部的規章缺乏體系性，顯得零散雜亂，也容易出現規章之間管理范圍的交叉、重疊；也容易出現無人管理、無規矩可循的“制度盲區”，“管理盲區”等問題。

（二）規章制定人員缺乏相關專業知識

多數學校內部的規章制度都是由各個職能部門的工作人員負責草擬。雖然草擬人員在其所從事的工作領域中具有較強的專業知識和工作經驗。但是，草擬規章制度同樣需要具備相應的專業知識和技巧，如果不了解其中的規范，制定的規章很可能起不到預期的管理效果，甚至還可能出現制定的規章在程序上或內容上存在違法情形，最終導致規章無效或存在較大法律風險等情況。

（三）規章制度制定過程論證不充分

當前很多部門的規章制度，受到部門領導主觀影響比較大，受領導換屆、輪崗影響大，不同領導對同一項工作有不同的理解，也就出臺不同的的規章制度。同時，規章制度的制定缺乏廣泛的論證，往往只在部門內部達成一致意見，對外征求意見流于形式，多數情況下得不到有針對性、負責任的修改意見。這使規章制度在制定之初就存在缺陷，從而導致規章制度自身的穩定性大大降低，嚴重影響了規章制度各項規范功能的實施效果。

（四）規章制度的內容結構不完整

當前學校職能部門為了開展某項工作往往通過制定某項規章制度予以開展，但是多數規章制度中缺乏相關罰則的規定，即如果相關人員沒有按照規章制度執行，應該承擔什么樣的責任，會受到什么處罰，這些內容規章制度本身沒有涉及。這使得很多規章制度缺乏基本的強制力，對規范相關教職員工的行為上起不到實質性的管理作用。

三、完善大學內部規章制度建設的對策

根據當前大學在規章制度建設方面存在的主要問題，建議通過將規章制度管理部門與制定部門相分離，在各職能部門設立規章制度建設專員，制定完善的規章制度建設規程等方式來完善。

（一）將規章制度建設的統籌管理工作劃歸綜合性部門

大學內部的規章制度需要有一個綜合性的部門來負責統籌管理。一是有利于在內部職責劃分上，避免各項規章制度的制定在權力邊界上出現重疊、交叉。如果一項事務涉及多個職能部門共同管理，那么這類規章制度就由一個部門作為牽頭部門，會同其他部門聯合制定相關規章制度，避免同一事項有多個文件管理，給實際工作帶來不便；二是有利于規范性文件的統一管理，對于學校規章制度的“廢、改、立”都有一個統一的標準，便于學校站在全局的、整體的高度去管理，去統籌規劃；三是規章制度有一個統一的發布機構，有助于被管理者更加全面系統地了解學校內部所有規章制度，既便于規章制度的宣傳推廣，又便于被管理者的遵照執行。

（二）各部門應確定專人負責本單位規章制度建設

大學內部是一個非常龐大復雜的系統，涉及的管理內容、專業知識非常多，要想通過設立一個部門來專門負責校內各類規章制度的擬定工作有很大的難度。因此，目前最有效的方式是將各部門業務知識熟練，工作經驗豐富，熟悉本領域工作的教職工確定為本部門規章制度建設專員。由他們負責本部門的制度建設工作。學校負責定期組織各部門的規章制度建設專員開展相關業務培訓，以不斷提高相關人員規章制度建設的專業能力。

（三）學校層面對規章制度建設程序制定統一規范

規范規章制度管理，學校層面應專門出臺一份關于規章制度制定的規范性文件，在程序上，對學校規章制度的立項、起草、審查、決定與公布、適用與解釋等各個環節進行規范管理；在內容上，擬出臺的規章制度要得到充分的論證，規章制度的草擬部門要對擬出臺的規章制度有詳細地論證說明，對于新立的規章制度，要說明新規章制度制定的意義和作用；對于修改的要說明具體修改了那些地方，為什么需要修改，修改后有什么樣的預期效果；對于廢止的要說明為什么要廢止，是因為與上位法相沖突還是不符合當前工作需要等，并廣泛有效地征求相關學生、教職員工群體的意見，必要時應聘請相關領域的專家進行咨詢，確保相關規章制度在必要性、可行性、合理性和合法性等方面符合要求。

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*基金項目：2014年河北省高等學校人文社會科學研究研究項目（SZ141193）；2013年河北省社會科學基金項目（HB13SH003）。

（作者單位：燕山大學政策法制辦公室）