河南省農業水資源優化配置法律保障機制研究

摘要：通過分析河南省水資源分布狀況和南水北調工程對河南省農業水資源優化配置的影響，總結了河南省農業水資源優化配置中存在的法制缺陷。為提高河南省農業水資源利用效率，達到農業水資源優化配置的目的，結合河南省實際狀況，從三個角度提出了農業水資源優化配置的法律保障建議。

關鍵詞：農業水資源；優化配置；法律保障；南水北調；河南省

中圖分類號：F323.21；D922.66 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）07-1773-04

南水北調工程構成“四橫三縱”的大水網總體布局，是目前為止全世界規模最大的水利工程，是利國利民的大舉措。整個工程分東、中、西三條線，河南省是中線的受水區，且是整個中線工程中占地面積最大、修建水渠最多的省份。河南省農業發達，但農業水資源并不充裕，南水北調工程重新優化了河南省農業水資源配置格局。

1 河南省農業水資源分布狀況

河南省的農業相對較為發達，農業水資源至關重要。但河南省本身水資源不足和生態環境的不斷惡化，使得可利用的水資源不斷減少。除去必要的工業用水和生活用水，剩下的水資源已經影響到農業用水的正常所需。

1.1 農業水資源缺乏，氣象災害多發

水資源的分布與其所處的地理位置密切相關，同時也會受到氣候和地形等多方面的影響。河南省處在中部地區，地勢多樣，加上春秋的旱季和夏季多發的洪澇，相較其他省（市、區）來說，河南省水資源匱乏而且多有氣象災害。河南省內的水資源也分布不均，是中國惟一地跨長江、淮河、黃海、海河四大流域的省份，也是北方地區嚴重缺水省份之一，全省多年平均水資源總量413.4億m3，僅占全國水資源總量的1.4%，人均水資源占有量420 m3，由此可見，河南省水資源明顯短缺。河南省半干旱區主要分布在西部地區，包括鄭州西部、洛陽、三門峽、焦作、濟源、安陽等地，該區地形多以丘陵、淺山為主，降水分布不均勻，有典型的季節性干旱現象。根據河南省氣象局提供的綜合氣象干旱指數監測數據，河南省2013年第四個季度平均降水量減少1/2，到10月，有超過1/2的縣（市）旱情達到了重旱，有1/5的縣（市）甚至達到了特旱。由于旱情十分嚴峻，河南省很多地方小麥播種工作都受到影響，有些地區甚至連農田灌溉都無法實施，直接經濟損失嚴重[1-3]。

1.2 農業水資源利用率低

相對于生活用水和工業用水，農業用水是河南省水資源利用的主要部分。但由于農業用水資源的缺少，灌溉技術不完全適用，農業水資源管理體制落后等原因，使得原本短缺的農業水資源更為緊張。農業水資源短缺，分布不均勻，而農業水資源利用情況不容樂觀。隨著科技的進步，對農業水利灌溉方面的研究也得到了長足的發展。在社會經濟相對不發達的河南，大部分地區仍沿用傳統的農業灌溉，水資源利用效率不高，農業水資源沒有得到合理利用。

1.3 水資源污染嚴重，防治不力

農業對水質有一定的要求，只有達到一定標準的水質才能用于灌溉促進農業生產。根據河南省水利局公開的2012年水資源公報，可以看出水資源污染狀況（表1）。2012年河南省地表水資源處于Ⅰ類優質水源的只有5.0%；達到Ⅳ類和Ⅴ類標準，可以用于工業、農業以及環境娛樂用水，符合這一要求的河長分別是1 722.3 km和1 018.6 km；劣于Ⅴ類的水質屬于遭受嚴重污染，不能用于生活、工業、農業用水，該類河長3827.9 km，占總控制河長的35.3%。海河流域污染最為嚴重，水質達到優于Ⅲ類標準、符合飲用水質要求的只有海河流域河長的19.6%；劣于Ⅴ類的河長已占全部河長的近1/2，可利用的水資源十分有限。南水北調工程沿線的水污染主要來自于工業廢水的排放，工業廢水中含有多種有毒化學物質，形成污染源，破壞生態環境。水污染來源還包括來自城鎮和農村居民的生活污水。改革開放以后，強調經濟發展，忽視了環境保護，導致水污染嚴重，中國開始著手治理水污染時，水污染形勢已為嚴峻。

2 南水北調中線工程受水區河南省農業水資源的配置情況

南水北調的宏偉構想是1952年毛澤東同志第一次提出的，1992年被列入中國跨世紀骨干工程，2002年南水北調工程正式啟動。南水北調工程的設計最重要的目的是為了緩解北方地區水資源缺乏的情況，通過調配不同區域的水資源，沿著國內幾大河流，將水資源從豐富的南方地區輸送到短缺的北方地區[4，5]。中線工程從丹江口水庫東岸引水，丹江口位于漢江和丹江的交匯地，途徑20多座大中型城市，從長江流域到淮河流域供水，自然流水到北京的團城湖。整個中線工程總干渠長達1 277 km，能重點緩解河南、河北、天津和北京四大主要省（市），為沿途的20多個城市提供包括生活、工業用水在內的水資源，同時也為沿線縣（市）提供農業用水。河南省是南水北調中線工程的受水區，中線工程在河南省內約占地2.4萬hm2，永久性占地面積和臨時占地面積相近，各為一半；每年平均調水量95.00億m3，河南省分得37.69億m3，占總調水量的39.7%；中線主體工程靜態總投資額預算1 367億元，其中河南省境內投資額約670萬元。

南水北調一期工程完成后，整個調水工程能夠配置給河南省37.69億m3水量，能夠在一定程度上緩解河南省水資源缺乏的情況。南水北調中線工程相當于重設了整個干渠沿線的水資源配置狀況，將水源地的水資源合理分配給受水區，沿線水資源形成一個新的水資源系統，為缺水地區提供大量寶貴的水資源，有力緩解了京津地區的用水矛盾。同時，南水北調工程對水質標準要求較高，將會大幅改善河南省農業水資源水質狀況。優質的水源有利于提高農產品的質量，有利于河南省農產品的生產和農業的發展。

3 河南省農業水資源優化配置中存在的法制缺陷

水資源優化配置是指將現有水資源合理適當地配置給受水區，解決各受水區用水問題，達到最優、最科學的水資源利用效率。水資源對農業生產來說是不可或缺的，由于時空分布和地理原因，農業水資源存在地區分配不均勻的現象，各地區和各用水單位之間用水矛盾突出。優化配置水資源的目的就是為了在開發水資源、分配水資源、利用水資源的過程中化解矛盾，達到科學和諧的用水目的[6]。實現水資源優化配置的方法有很多，包括社會、經濟、法律、農業、工程等方面的方法和策略，其中法律保障是其他方法策略得以良好實施的根本保障。中國在長期治水過程中總結了寶貴的經驗，形成了相對完善的水資源相關法律，但仍應注意到水資源優化配置中存在的法律缺陷。

3.1 農業水資源相關法律體系不完善

中國在水資源領域開始探索法制建設是20世紀70年代，從水資源領域法律法規完全空白到如今已初具規模。由全國大人常委會行使立法權制定的法律有：1991年頒布的《中華人民共和國水土保持法》、1996年頒布的《中華人民共和國水污染防治法》、1997年頒布的《中華人民共和國防洪法》、2002年頒布的《中華人民共和國水法》等；由國務院頒布的與水資源相關的行政法規有：1993年頒布的《水土保持法實施條例》、1994年頒布的《中國人民共和國城市供水條例》、1995年頒布的《淮河流域水污染防治暫行條例》、1998年頒布的《城市節約用水管理規定》、2002年頒布的《水污染防治法實施細則》、2003年頒布的《水利工程供水價格管理辦法》、2007年頒布的《中華人民共和國水文條例》等。

從現行的立法來看，雖然有法律、行政規章以及部門規章等不同層級的法律規范文件，但是整個構架并不完整。首先，沒有一部水資源開發、利用、管理、保護統籌性的法律，只有部分單行法律規定不同的事項，有行政法規明細實施，缺乏一個統領性的法律。各法律執行部門不同，沒有明確的職能和責任分配，執法過程中很容易出現職責不明的情況，容易形成沖突。政出同門，卻得出不同的處理結果，可能會影響法律的權威性。其次，沒有專門涉及農業水資源的規劃和保護。農業水資源是水資源利用很重要的一個部分，法律對人民生活用水進行優先保障，但是農業用水同樣不能忽視。農業用水關鍵在于水量提供、水質保障和配套設施的建設，先進的科學灌溉設施和技術能極大地提高農業水資源的利用效率。再次，法律規章的規定多是原則性抽象的條文，十分籠統，大多都是強調要注重水資源保護、將水資源規劃納入統籌計劃中等，操作性不強。類似指導性的條文較多，缺乏具體的規定，無法形成一個可有效執行的標準和制度。

3.2 農業水資源優化配置管理體制不健全

南水北調是一個巨大、復雜的工程，水資源優化配置涉及到多省（市）、多部門，協調區域用水、部門用水以及生活、工業、農業之間的用水，需要政府的宏觀調控。南水北調工程途徑多個省（市），各個省（市）政府部門需要做好宏觀調控工作，除做好水資源配置工作外，還需要設立專門的機構來執行和監督，協調區域之間的用水狀況。相關的農業水資源管理體制不健全，會造成政府工作無法有效開展，工程管理難度增加。水資源立法中，沒有明確的主導性法律。水資源優化配置涉及水利、農業、環保還有南水北調工程的建設單位等多個部門，各部門依照不同的法律和規章制度辦事，部門之間沒有相應的協調機制，各自為政造成了整個水資源管理的分割，影響水資源的優化配置。隨著南水北調工程的不斷建設，水資源系統的融合，出現了一些部分地區生態平衡被破壞的情況，這就亟需政府站在人民利益的角度穩定大局。南水北調工程中線范圍廣，周期長，受水地區多，這些會造成水資源優化配置的難度，加上受水區的需求不一致，部分地區多發氣象災害，水資源配置需要根據實際狀況進行不斷調整，這些都需要引起政府部門的重視。

4 河南省農業水資源優化配置法律保障機制的完善

河南省農業水資源優化配置存在的問題需要多方面、多角度的解決方法，其中法律保障是根本保障，是農業水資源優化配置得以良好實施的基礎。完善河南省農業水資源優化配置的法律保障機制，不僅僅是要健全國家立法，完善水資源相關法律，形成協調統一的法律體系，河南省政府也應及時根據國家立法出臺相關政策，依據省內水資源特點和利用狀況，完善具體實施細則，加強執法力度。

4.1 完善農業水資源優化配置的立法體系

中國已經制定了有關水資源的多部法律，一個相對完備的水資源管理利用法律框架已經初見雛形，但是南水北調工程的建設以及用水方式和用水技術的發展，卻對中國水資源立法提出了更高的要求。首先，從國家立法層面上來說，需要一個指導性法律來統領水資源立法的全局。可以借鑒其他國家的立法經驗，如法國將所有的水資源相關方面的問題在一部法律中規定，其他就特定領域的專門立法都需以此為指導和原則；日本根據水資源的不同方面和功能來立法，多部法律形成一個有機的整體。總之，國家層面的立法需要改變職責不明、執行主體和監督主體混亂的現狀。其次，由于全國境內地理環境水資源狀況差異較大，立法多為原則性的條款，需要當地政府根據法律，考慮省內實際情況，將原則性的條文具體化，更有操作性，使法律能真正得以實施。最后，農業水資源對農業大省河南省來說舉足輕重，可以針對農業水資源的分配、使用、保護和污染防治等出臺專門的規章制度，在南水北調的大環境下，對農業水資源的優化配置進行規制。

4.2 健全執法監督管理機制

農業水資源優化配置法律法規的完善為農業水資源優化配置奠定了基礎，但要讓法律法規發揮出應有的效果，讓規定落到實處，必須加強政府及相關部門的執法力度。執法是行政機關的法定職責，在行政機關執法過程中，應該積極主動地履行職責，面對農業水資源分配問題，從實際情況出發，積極協調各部門，將矛盾預先解決。政府及相關部門在處理農業水資源優化分配問題時，必須嚴格依照法律法規辦事，保證法律法規的貫徹實施。農民是使用農業水資源的主體，但大多數農民缺乏有效利用農業水資源的科學知識，使用傳統灌溉方式不僅效率低下且浪費水資源，政府及相關部門應積極主動地開展多項科學技術推廣活動以及法律宣傳活動，提高農民節約農業水資源意識，進而提高農業水資源利用效率。

完善執法管理與監督機制是保障農業水資源優化配置的關鍵，監督機制的建立本身就是對立法執法的監督，社會公眾、工業用水單位以及農民會監督南水北調工程的建設，監督水資源的分配和農業水資源的優化配置；同樣，政府及相關部門也會監督公眾節約用水、合理用水，監管生活污水和工業廢水的排放，監督農業用水的效率。

4.3 加強農業水資源污染防治，健全農業用水糾紛解決機制

河南省水資源污染嚴重，可利用的農業水資源相對有限，除了要防止水污染進一步擴大，還應采取積極措施治理已被污染的水資源[7]。南水北調建設工程務必要進行廣泛的環境影響評價，不能因為工程建設而破壞了生態平衡，污染了水資源。如果工程建設對水資源有影響，應積極做好調查和求證，召開聽證會聽取專家和公眾的意見；還應該對生活污水的排放進行管理，避免生活污水污染地下水；對工業廢水的排放要進行及時監控、定期檢查，對沒有安裝凈化廢水設備或者排放超過標準的工業生產單位要嚴格依法處理，生態環境和水資源不能成為經濟發展的犧牲品。

由于南水北調工程的復雜性和各區域與用水單位之間的用水競爭，用水矛盾和糾紛不可避免，應該事先制定好協調用水的法律規章，政府發揮協調各用水單位的職能，完善農業用水糾紛解決機制。農業用水糾紛可能發生在各級政府之間、政府及相關部門與農民之間，也可能發生在農業用水主體之間，可以針對不同的農業用水糾紛類型，制定不同的糾紛解決方案。政府及部門之間應相互協調；行政主體與行政相對人之間應嚴格依法辦事，必要時行政相對人可提起行政訴訟；政府部門也要發揮主動性，調解農業用水主體之間的糾紛，幫助解決農業用水糾紛，提高農業水資源利用效率，達到農業水資源優化配置的目的。

參考文獻：

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