我國地方政府融資平臺貸款擔保的問題及法律規制

[摘 要]近年來我國地方政府融資平臺飛速發展，對地方政府公益性項目建設的發展起到了積極的作用。但融資平臺貸款的保證擔保、抵押擔保、質押擔保等擔保方式也存在著擔保主體資格不明確、擔保程序不完善、擔保責任不明確以及擔保的作用得不到有效發揮等問題。融資平臺貸款擔保中存在的法律問題應當有合理的法律方法進行規制。

[關鍵詞]地方政府融資平臺;貸款擔保;法律規制

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）02 — 0035 — 02

一、 地方政府融資平臺概述

（一）產生及發展

我國地方政府融資平臺起步較晚，總的來說共經歷了五個發展階段：地方政府融資平臺產生于20世紀80年代城市化發展之初;初步發展于1994年分稅制改革;在1997年東南亞金融危機期間得到進一步發展;2008年由于全球金融危機，我國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，地方政府融資平臺進入了高速發展階段;而2010年至今，地方政府融資平臺高速發展可能導致的風險引起中央政府的和社會的廣泛關注，地方政府融資平臺進入調整控制階段。盡管地方政府利用融資平臺所負債務規模龐大，隱藏著極大的財政風險和金融風險，但其是我國特殊時期、特殊財稅體制下的產物，是我國地方政府投融資的一個主要工具，并與地方債券一起共同推進了地方建設融資市場的發展，就現實來講，還是有很大的存在的必要性。因此筆者認為針對我國地方政府融資平臺貸款擔保風險進行分析并利用法律予以規避控制，使地方政府融資平臺在法律的軌道中安全穩健的發展是必要且可行的。

（二）概念及法律定性

地方政府融資平臺官方的定義來自于國務院在2010年發布的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），指出地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等依靠注入股權、土地等資產或財政撥款而設立，具有公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類建設幵發公司、投資幵發公司、國有資產運營管理公司、建設投資公司等。此外，比較有代表性的觀點還有巴曙松的定義：各級地方政府成立的以融資為主要經營目的的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司;政府給予劃撥土地、股權、規費等資產，包裝出一個在資產和現金流上可以達到融資標準的公司，必要時輔之以政府財政補貼作為還款承諾，以實現融資目的，把資金運用于市政建設、公共事業等項目。根據上述定義結合其他觀點和主張，筆者認為地方政府融資平臺具有以下幾個特點：第一，政府出資并占主導地位。第二，是具有獨立法人地位的經濟實體;第三，資金主要投向公益性的資本項目;第四，地方政府在地方政府融資平臺中承擔有限責任。鑒于此，筆者將地方政府融資平臺定義為由地方政府作為主要發起人和出資人，通過財政撥款、注入土地等形式設立，以承擔具有經營性收益的公益性資本項目為主，擁有獨立法人資格的公司制經濟實體。值得說明的是，筆者所指地方政府包括其下屬的政府部門、事業單位等。

二、地方政府融資平臺貸款擔保的主要方式及問題

地方政府融資平臺的設立主要通過地方政府財政撥款或者注入股權、土地等資產，設立后主要通過兩種方式融資：一是引進私人資本，二是依靠銀行貸款。然而由于地方政府融資平臺本身需由地方政府控股和資金主要用于公益性項目的特點，私人資本引進收到很大的限制。因此，銀行貸款成為地方政府融資平臺主要資金來源。一方面，地方政府融資平臺作為獨立的具有相當資產規模的法人，是商業銀行的適格借款人，且具有較大的資金需求;另一方面，地方商業銀行基于對地方政府的信任或迫于地方政府的壓力又或基于地方政府的政策優惠，往往放寬對地方政府融資平臺貸款擔保的要求。因而出現了2009年“地方融資平臺新增貸款3.05萬億，占銀行業貸款余額的42.4%”的情況。總結地方政府融資平臺貸款擔保的形式，主要有以下三種：

（一）保證擔保

保證擔保是地方政府融資平臺向商業銀行貸款最主要也最常用的擔保形式。平臺貸款常常以地方政府機關或其事業單位為保證人或由其出具“承諾函”承諾愿意督促借款人到期歸還貸款。然而此種擔保形式存在兩個最主要的問題：一是地方政府機關或其事業單位是否具有保證人資格，二是“承諾函”是否具有法律約束力。我國《擔保法》第八、九條明確排除了國家機關和以公益為目的的事業單位、社會團體的保證人資格，但最高人民法院的司法解釋第十六條肯定了從事經營活動的事業單位、社會團體的保證人資格。我國目前規定了的三類事業單位中除自主事業單位即依靠自主經營自給自足無需財政撥款的事業單位外，其余兩種（全額撥款事業單位和差額撥款事業單位）均或多或少以公益為目的。因此在實踐中，事業單位為保證人時，其保證人的主體資格是很難界定的，尤其是差額撥款的事業單位既有公益性又具有自主經營性，到底何時能以保證人身份提供擔保確實難以區分。“承諾函”是地方政府或其下屬單位為融資平臺出具的，確認融資平臺借款事實，承諾督促和幫助借款人到期歸還貸款的書面文件。對于承諾函的效力問題，主要有三種觀點：具有法律約束力，是法律意義上的保證;只具有道義約束力，不是法律意義上的保證;根據承諾函的性質分具體情況區別看待。筆者認為，“承諾函”是否具有法律效力如何，主要應當看其出具主體。出具主體有保證人資格，且承諾函具備其他有效成立的要件，則此承諾函應當被視為主合同的保證合同，反之，也會因其出具人不具主體資格而自始無效，無法得到法律的支持與保護。

（二） 抵押擔保

抵押擔保就保證擔保而言更為靈活：抵押人可以是融資平臺本身也可以是第三人;抵押物可以是動產也可以是不動產;抵押物由融資平臺繼續占有并繼續發揮融資工具的作用;債權人可以在債務人無法償還到期債務時行使有限的優先受償權。抵押擔保主要有房屋、土地使用權、設備等的抵押。就融資平臺而言，最常用的莫過于房屋和土地使用權的抵押，因為融資平臺初始資產的一個重要來源就是政府注入土地等資產，且房屋和土地本身具有較高的穩定性和價值。盡管抵押擔保有一定的優越性但在實踐中也存在相當嚴重的問題，最突出的就是融資平臺無法提供足額的抵押物。我國《擔保法》規定“抵押權所擔保的債權不得超出其抵押物的價值”。然而政府注入土地等資產本身就是為彌補融資平臺建設項目資本金的現金流不足，因而不可能對項目建設所需貸款資金做到全覆蓋式的擔保。

（三） 質押擔保

我國擔保法中規定的質方式押主要有動產質押和權利質押，實踐中融資平臺貸款主要采用權利質押。融資平臺用來質押的主要是收費權和經營權，即以未來現金流換取現時資金融通。此種擔保方式最大的缺陷在于一旦融資平臺無法償還到期債務，作為債權人的商業銀行的質押權很難得到保證。首先，質押合同有效成立要求出質人具有質押的主體資格，主體資格瑕疵都會帶來質押合同的無效。地方政府的擔保人資格具有不確定性可能影響質押的有效成立。其次，我國《擔保法》司法解釋和《物權法》司法解釋都對可質押的收費權和不動產收益權進行了規定，但概括性的規定并不能有效解決融資平臺貸款中常見的“特許經營權”、“土地出讓收益經營權”等權利的出質資格。再次，即使質押合同有效成立，也存在貸款人權利無法實現的情況。例如登記的抵押權在別除權的行使順序中優先于登記的質押權，若同一動產上既存在登記了的抵押權，又存在登記了的質押權，而商業銀行享有的是后者，其受償權難以得到保障。最后，地方政府為融資平臺貸款提供質押擔保中用來質押的權利通常具有財產性和行政性雙重屬性，地方政府提供質押擔保往往需要嚴格審批的程序，然而，政府在此過程中既是出質人（質押請求人）又是審批人，嚴格的審批程序得不到實質性保障，為商業銀行將來權利的實現帶來隱藏風險。

三、 地方政府融資平臺貸款擔保的法律規制

通過上述對三種擔保方式的分析，地方政府融資平臺貸款擔保主要存在著地方政府擔保主體資格不明確、貸款擔保程序不完善、擔保責任不明確以及擔保的作用得不到有效發揮等問題。鑒于此，筆者認為很有必要針對這些問題提出法律上的規制方法。

制定針對融資平臺貸款的擔保特別規則。要把融資平臺貸款擔保納入法制的軌道，首先應當讓其有法可依。目前對融資平臺貸款擔保的各種規定散見于我國《擔保法》、《物權法》之中，其規定不具體也不成體系。制定特別規則不僅可以明確融資平臺貸款擔保關系中各主體資格，明確融資平臺貸款擔保的范圍，還可以確立相關的責任承擔方式和救濟方式。

建立完善融資平臺貸款擔保制度配套機制。此配套機制應當以規范貸款擔保程序和防控貸款擔保風險為中心任務，以有效發揮貸款擔保融資作用為目的，制定完善的貸款擔保合同審查機制，規范的擔保形式審查程序，貸款擔保的風險監測管理機制等規范地方政府融資平臺貸款擔保。

發揮地方政府債券的作用，轉移融資平臺融資壓力。我國修改后的《預算法》賦予地方政府發行債券的權利，且《2014年地方政府債券自發自還試點辦法辦法》等配套規定進一步規范了地方政府發行債券，這使得地方政府債券成為更具操作性、規范性和透明性的地方政府融資方式。在此背景下發揮地方政府債券的作用，可以轉移融資平臺任融資壓力，減少違規貸款擔保現象。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中國地方政府融資平臺研究課題組.公共財政研究報告——中國地方債務管理研究〔R〕.中國財政經濟出版社，2011.

〔2〕湯華.政府融資平臺中政府承諾函的法律問題分析〔J〕.上海農村金融，2010，（02）.

〔3〕唐小梅.后危機時期商業銀行拓展地方融資平臺業務的理性思考〔J〕.金融實務，2010， （05）.

〔4〕高立，張令奇.采取綜合措施規范融資平臺〔J〕.宏觀經濟管理，2010，（10）.

〔5〕姜彬.從制度演進的角度考察地方財政融資與擔保〔J〕.生產力研究，2008，（12）.

〔6〕李曉安，周序中.法律視野中的投融資平臺公司信用風險與地方政府信用失序〔J〕.北京行政學院學報，2012，（02）.

〔7〕唐小梅.后危機時期商業銀行拓展地方融資平臺業務的理性思考〔J〕.金融實務，2010， （05）.

〔責任編輯：陳玉榮〕

[收稿日期]2015 — 01 — 16

[作者簡介]劉琪琳（1993—），女，湖北襄陽人，學生，主要研究方向：法學。